«Зеленый» рост — перспективы применения стандартов и лучших практик ОЭСР в России и ЕАЭС

_ Андрей Терентьев, главный научный сотрудник Института экономики природопользования и экологической политики НИУ ВШЭ; Александра Малахова, стажер-исследователь Центра ОЭСР-ВШЭ. Москва, 11 августа 2018 г.*

Граждане всех стран мира хотят улучшения качества жизни, но способности Земли по поддержанию жизни всего человечества ограничены. «Удовлетворение потребностей настоящего времени не должно подрывать способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности», гласит концепция устойчивого развития[1]. Ключевой проблемой сегодня является реализация этого принципа, выраженного в виде целей устойчивого развития (ЦУР) в Повестке ООН в области устойчивого развития до 2030 года. Внедрение ЦУР в управление на национальном уровне является ключевой задачей в настоящее время. Некоторые международные и межправительственные организации разрабатывают соответствующие рекомендации для правительств разных стран, одной из них является ОЭСР («План действий ОЭСР по целям устойчивого развития» 2016 года, Стратегия «зеленого» роста).

Обеспечение «зеленого» роста означает содействие социальному и экономическому развитию при одновременном обеспечении охраны окружающей среды, неистощительного использования природных ресурсов в интересах человечества. В рамках реализации ЦУР и Парижского соглашения по климату эксперты ОЭСР разрабатывают рекомендации и индикаторы, которые помогают странам перейти к гибкой низкоуглеродной экономике.

Стандарты ОЭСР в области «зеленого» инклюзивного роста

Итак, для обеспечения устойчивого экономического развития и социального прогресса необходимо сократить нашу зависимость от природных ресурсов как источника роста, считают эксперты ОЭСР[2]. Поэтому, одним из ключевых направлений «зеленого» роста является сбережение и рациональное использование природных ресурсов. Для сохранения самого драгоценного на Земле ресурса — воды, ОЭСР разработала Рекомендацию в области комплексного и эффективного управления водными ресурсами, которая охватывает широкий спектр проблем, связанных с количеством и качеством водных ресурсов, установлением цен на воду и финансированием соответствующих услуг в сфере водоснабжения и водоотведения, развитием водной инфраструктуры и т.д.

Важнейшей проблемой, которой также уделяется значительное внимание, является угроза потери биоразнообразия. Согласно рекомендациям ОЭСР[3], государства должны активно поддерживать деятельность по сохранению и восстановлению экосистем (например, путем создания фондов и через субсидии), а также увеличивать издержки для тех, кто наносит вред экосистемам (через налоги и сборы). Для создания экономики биоразнообразия необходимо инвестировать средства в развитие устойчивого сельского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства, а также развивать экотуризм.

Для обеспечения роста без вреда для человека и природы необходимо не только сокращать зависимость от природных ресурсов, но и эффективно их использовать, то есть стимулировать повышение экологической и ресурсной эффективности экономики. Согласно Парижскому соглашению, первое, что стоит на повестке дня – это установление цен на выбросы углерода и отказ от всех субсидий на добычу полезных ископаемых, взамен необходимо наращивать инвестиции в низкоуглеродные технологии. Установление прозрачного коридора увеличения цен на выбросы позволит предприятиям разрабатывать долгосрочные инвестиционные планы (например, система торговли выбросами в ЕС). ОЭСР совместно с Международным энергетическим агентством (МЭА) разрабатывают рекомендации в области энергоэффективности[4], согласно которым, в первую очередь необходимо рассчитать и популяризировать выгоды для всех участников, сократить или устранить институциональные, технологические и экономические барьеры на пути внедрения энергоэффективных технологий, развивать энергосбережение и т.д. Важным шагом является разработка целевых механизмов привлечения частных финансовых средств в развитие возобновляемых источников энергии и энергоэффективности, а также поддержка инноваций.

Важнейшим аспектом «зеленого» роста также является экологическое измерение качества жизни. Для разработки эффективной политики в этой сфере эксперты ОЭСР предлагают оценивать уровень загрязнений воздуха и доступа граждан к экологическим услугам (чистая вода, санитария, зеленое пространство), а также субъективное эстетическое восприятие гражданами качества окружающей их среды. Интересна Программа зеленых городов ОЭСР[5], в которой предлагается улучшить качество общественного транспорта, развивать систему переработки отходов, поощрять сохранение водных ресурсов и т.д. Эксперты ОЭСР также предлагают использовать более «чистые» виды топлива, фильтры и установки очистки на промышленных предприятиях, а также квотирование выбросов и создание рынков по торговле выбросами.

Для проведения более эффективной экологической политики эксперты предлагают осуществлять постоянный мониторинг экологической ситуации[6] и внедрять международные экологические показатели в процесс принятия экономических решений, а также составлять ежегодные отчеты о состоянии окружающей среды, доступные и понятные населению и т.д.

В целях контроля и сокращения уровня загрязнения окружающей среды в рамках ОЭСР разработана Рекомендация по созданию Регистров выброса и переноса загрязняющих веществ (РВПЗ). Кроме того, целесообразно также использовать экономические инструменты для сокращения негативного воздействия на компоненты природной среды[7]. Для осуществления превентивных действий предлагается перечень направлений, по которым необходима оценка проектов, имеющих значительное воздействие на окружающую среду[8] — использование почвы, воды, внимание к местам концентрации населения и сосредоточения промышленных предприятий и т.д.

Предлагается также проводить анализ экологических последствий значительных общественных и частных проектов[9].

Важнейшим аспектом деятельности ОЭСР является борьба с трансграничным загрязнением, в рамках которой предлагается сотрудничать в области контроля над утечками нефти, соблюдения принципа «платит тот, кто загрязняет» и т.д. В распоряжении ОЭСР имеется целая группа правовых инструментов, которая задает общие рамки для осуществления контроля за трансграничным перемещением опасных отходов, таких как токсичные отходы химических и промышленных производств.

В целях снижения влияния транспорта на окружающую среду эксперты ОЭСР работают в области выработки интегрированной политики в сфере транспорта и окружающей среды и определения оптимальных решений транспортной политики, снижения нагрузки на окружающую среду от транспорта в условиях городского хозяйства[10].

В целом, политика «зеленого» роста, разработанная ОЭСР, нацелена не только на снижение негативного влияния на окружающую среду и человека, но и на создание новых экономических возможностей. Повышение объемов инвестирования в «зеленые» инновационные технологии делает экономический рост «безвредным» для природы и людей, повышает производительность труда, при грамотной политике занятости стимулирует создание новых экологически дружественных рабочих мест (например, передвижение рабочей силы из сектора добычи природных ископаемых в сектор возобновляемых источников энергии). Внедрение «зеленых» инноваций, по мнению экспертов ОЭСР, может привлечь международные финансовые потоки в страну (например, через организацию «Официальная помощь развитию стран» ОЭСР), поскольку объемы финансирования «зеленых» технологий и интерес к ним растет. В настоящее время ОЭСР занимается подготовкой рекомендации по устойчивому «зеленому» финансированию. Работа в этом направлении будет вестись в 2019-2020 годы в рамках деятельности Комитета ОЭСР по финансовым рынкам (CMF) и Комитета по страхованию и частным пенсиям (IPCC).

Зеленые стандарты для решения стратегических задач России

Для России вопрос обеспечения «зеленого» роста также выходит на повестку дня. В Указе Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в области экологии было обозначено несколько целевых направлений: эффективное обращение с отходами производства и потребления, кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, повышение качества питьевой воды для населения, экологическое оздоровление водных объектов и сохранение биологического разнообразия. Эти цели во многом совпадают с направлениями деятельности ОЭСР по обеспечению «зеленого» роста, поэтому использование рекомендаций Организации позволит повысить эффективность разрабатываемой политики. Важно упомянуть также о том, что Правительством разработан План законодательной работы по приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие со стандартами ОЭСР в разных областях, включая охрану окружающей среды.

При рассмотрении возможности внедрения стандартов и практик ОЭСР в России, необходимо учитывать тот факт, что наша страна обладает богатейшим запасом природных ресурсов и полезных ископаемых, является одним из крупнейших экспортеров минеральных ресурсов. По этой причине, проблемы исчерпания природных активов пока не проявляются в явной форме, в то время как уже наблюдается стремительное ухудшение экологической обстановки, особенно в мегаполисах и крупных промышленных центрах. Для более эффективного внедрения принципов и стандартов «зеленого» роста ОЭСР необходимо четко рассчитать и объяснить всем заинтересованным сторонам выгоды от этого процесса.

В условиях постепенного перехода Правительства на проектное управление актуально будет рассмотреть возможность использования стандартов ОЭСР в приоритетных проектах в области окружающей среды.

Приоритетный проект «Чистая страна»

Паспорт данного проекта утвержден 21 декабря 2016 года.

Ключевая цель проекта – уменьшить экологический ущерб, связанный с захоронением твёрдых бытовых отходов, снизить экологические риски, связанные с объектами накопленного вреда окружающей среде, а также создать интерактивную информационную систему, которая обеспечит выявление и ликвидацию несанкционированных свалок мусора на основании сообщений граждан и общественных организаций. Проект реализуется с января 2017 года и будет завершен в 2025 году.

Реализация приоритетного проекта предусматривает строительство пяти экологически безопасных объектов термической переработки твёрдых коммунальных отходов (мусоросжигающих заводов), а также восстановление и рекультивацию полигонов, долгое время подвергавшихся воздействию накопленного экологического ущерба.

Работа мусоросжигательных заводов позволит к 2023 году снизить объём размещения таких отходов на свалках в Московской области на 30%. В Казани планируется достичь модели «нулевого захоронения». В целом это улучшит экологические условия проживания для 23 млн человек.

При реализации данного проекта следует, в первую очередь, обратить внимание на рекомендации ОЭСР в области экологически обоснованного управления отходами. Это позволит обеспечить дальнейшее развитие создаваемой в России современной системы обращения с отходами производства и потребления. Кроме того, очень полезным в этом плане может стать и использование международных руководящих принципов управления перерабатываемыми отходами на принимающих их предприятиях в соответствии с природоохранными требованиями.

По этому вопросу в России уже приняты «Правила представления производителями и импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов», а также утвержден перечень видов отходов производства и потребления, захоронение которых запрещается. Важным подспорьем в этом плане могут стать и разрабатываемые в настоящее время проекты приказов Минприроды России, касающиеся ведения Государственного кадастра отходов, которые в значительной степени учитывают положения решений и рекомендаций ОЭСР в области обращения с отходами.

Приоритетный проект «Сохранение и предотвращение загрязнения реки Волги»

Задачей данного приоритетного проекта является сохранение бассейна реки Волга, в том числе, путем уменьшения не менее чем на 80% объемов сброса загрязненных сточных вод из подлежащих очистке в водные объекты Волжского бассейна и обводнения р. Ахтубы к концу 2025 года.

Для успешного выполнения может быть полезным использование положений недавно принятой, уже упоминавшейся рамочной рекомендации ОЭСР воде. Россия активно взаимодействует с ОЭСР по данной проблематике в рамках партнерского диалога о водной политике, который уже позволил выполнить ряд совместных проектов, в том числе проект по совершенствованию использования экономических инструментов управления водными ресурсами в Российской Федерации в 2014-2015 гг., в частности, на примере управления водными ресурсами в Республике Бурятия.

Кроме того, в рамках данного проекта могут с успехом быть использованы положения рекомендаций ОЭСР об экологически безопасных энергетических решениях, по экологической экспертизе общественных и частных проектов, по применению принципа «платит тот, кто загрязняет», по экологически обоснованному обращению с отходами и комплексной политике в области обращения с отходами.

Энергетика и природопользование

Опыт ОЭСР также может быть использован в области энергетики, например, некоторые положения рекомендаций ОЭСР уже были учтены при разработке Государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики», а также Энергетической стратегии до 2030 года. Необходимо более активно внедрять реальные практики стран ОЭСР в этой области, чтобы проблема энергоэффективности и использования альтернативных источников энергии не оставалась только на бумаге.

В настоящее время ведется доработка законопроекта «О недрах» в целях обеспечения механизма охраны недр и проведения обязательных ликвидационных мероприятий. В этой области также активно используются рекомендации ОЭСР, которые в дальнейшем могут помочь сделать регуляторные механизмы более эффективными.

Сохранение биоразнообразия

При разработке политики в области биоразнообразия можно использовать документ «Перспективы окружающей среды ОЭСР на период до 2050 года», в котором дан прогноз и анализ состояния биоразнообразия и отражены различные факторы, влияющие на состояние экосистем в глобальном аспекте. Очень полезным может стать и использование показателей биоразнообразия, разработанных ОЭСР, позволяющих экономически оценить количественное и качественное состояние природного капитала во времени и пространстве. Необходимо создавать действенную систему ответственности за нарушение экосистем и поощрять проекты по сохранению биоразнообразия.

В частности, полезным может стать и опыт ОЭСР в области анализа рыночных механизмов, положительного и отрицательного опыта стран и возможностей избегания ошибок для рационального использования и сохранения биоразнообразия, эффективного использования механизма платы за экосистемные услуги и другие природные ресурсы.

Развитие экотуризма

Рекомендации ОЭСР по развитию экотуризма были учтены в процессе разработки «Стратегии развития туризма в РФ на период до 2020 года». Необходимо полностью и как можно раньше интегрировать экологические соображения в подходы и стратегии в области развития туризма. Программы развития экотуризма в России разрабатываются для 7 особо охраняемых природных территорий, расположенных на Алтае, в Прибайкалье, на Северном Кавказе. По итогам реализации «пилотных» проектов аналогичные программы планируется разработать еще для 15 федеральных ООПТ.     

Загрязнение воздуха

Проблема загрязнения атмосферы, особенно в промышленных городах и мегаполисах, также выходит на повестку, она была упомянута в указах Президента. Данное направление является очень важным, поскольку напрямую оказывает влияние на экологическое качество жизни граждан.

Согласно данным Государственного доклада Минприроды, за последние десять лет валовый выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух снизился, однако это показатели в целом по стране и в среднем за период. Доля организованных стационарных источников (промышленные предприятия и т.д.) в общем объеме выбросов достаточно высока и составляет 83,9%, при этом в 2016 году наметился небольшой рост выбросов (+0,05%), что закономерно в связи с активной политикой правительства по наращиванию объемов промышленного производства.

В региональном разрезе около 39% выбросов приходится на всего лишь 8 субъектов РФ, они же обеспечивают больше всего экологических платежей (Красноярский край, Вологодская область, Липецк, Кемеровская, Свердловская и Челябинская области, Республика Коми и т.д). Доля городов, где наблюдается высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха, составила 60% в 2016 году.

В ОЭСР данная проблема достаточно хорошо проработана, особенно в отношении влияния крупных городов на здоровье граждан и окружающую среду. Согласно рекомендациям ОЭСР, некоторые изменения уже были внесены в закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие документы в части закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по информированию общественности о принятии решений, связанных с предоставлением природных ресурсов в пользование.

В первую очередь необходимо совершенствовать систему сбора экологических данных для оповещения населения о состоянии окружающей среды. По рекомендациям ОЭСР об экологической информации уже разработано Постановление Правительства «О порядке создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду», однако, необходимо также расширять сеть территориальных систем наблюдения за качеством воздуха. Важно также совершенствовать механизм государственного регулирования в области мотивирования предприятий к снижению загрязняющих веществ. В настоящее время в России стимулируется внедрение наилучших доступных технологий (НДТ), однако, этого недостаточно, позитивный пример — системы квотирования выбросов и создание рынков сокращений выбросов в секторе выбросов парниковых газов в ЕС, ряде регионов Китая, некоторых штатах США.

Использование «зеленых» стандартов ОЭСР в ЕАЭС

Развитие Евразийского экономического союза идет по пути расширения и углубления сотрудничества в различных сферах, не только в экономике. Стандарты ОЭСР в области обеспечения «зеленого» роста могут быть полезны не только в России, но также и на наднациональном уровне ЕАЭС. Стоит вспомнить Рекомендацию №32, в которой, в свете формирования общих энергетических рынков ЕАЭС, указана задача по использованию опыта и лучших практик ОЭСР для повышения энергоэффективности, энергобезопасности, снижения энергоемкости экономик, а также трансфера «зеленых» технологий, развития рынка вторичных отходов, стимулирования инноваций и создания «зеленых» рабочих мест.

Для начала, используя методическую основу и базовый подход ОЭСР к разработке и использованию системы показателей «зеленого» роста, Россия и страны-члены ЕАЭС могли бы разработать свою собственную систему показателей, позволяющую им проводить оценку и анализ прогресса в различных секторах экономики, осуществлять сравнение и сопоставление как внутри стран, так и в рамках всего Союза. При этом следует учитывать тот факт, что разработка и принятие показателей «зеленого» роста требуют постоянного продвижения в двух направлениях: развитие методологии и устранение пробелов в знаниях и информации. Важнейшую роль в этом смысле должны играть национальные статистические ведомства и службы стран ЕАЭС.

Не смотря на то, что тематика «зеленой» экономики не включена в число пилотных проектов, разработанных российской стороной, это направление является перспективным и может стать одним из приоритетов сотрудничества в будущем. Например, для развития перспективного пилотного проекта по внедрению «зеленых» стандартов можно создать структурное подразделение в рамках ЕЭК, которое будет ответственно за вопросы «зеленой» экономики с учетом международных стандартов и лучших практик ОЭСР, а также за мониторинг учета этих стандартов при разработке нормативно-правовых актов ЕАЭС. Последовательное сотрудничество позволит странам:

  • повысить производительность и конкурентоспособность путем сокращения отходов и энергопотребления;
  • повысить доходы путем максимально эффективного использования ресурсов;
  • стимулировать инновации;
  • создать возможности для развития новых секторов и новых рынков, а также определенный потенциал для новых рабочих мест;
  • помочь достичь более сбалансированных макроэкономических условий путем снижения колебаний цен на ресурсы и оказания поддержки фискальной консолидации;
  • снизить риск негативных шоков для роста в связи с недостатком ресурсов или их низким качеством;
  • уменьшить дисбалансы в природных системах, вызывающие опасность внезапных, разрушительных и потенциально необратимых воздействий.

Использование практики ОЭСР также возможно в области сотрудничества стран ЕАЭС по регулированию трансграничного перемещения отходов. По этому вопросу уже есть Соглашение «О трансграничном перемещении опасных отходов
по единой таможенной территории Таможенного союза»
. Согласованное внедрение рекомендаций ОЭСР повысит эффективность регулирования перемещения отходов.

Итак, стандарты и практики ОЭСР активно используются и в России, и в ЕАЭС, однако, потенциал их внедрения еще не исчерпан. Россия и страны Союза в последние годы начинают все более включать вопросы экологии и «зеленого» роста в повестку дня, ощущая последствия негативного влияния экономического роста на окружающую среду и осознавая важность экологического измерения для качества жизни человека.

Примечания: 

[1]  Доклад Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» // URL: http://www.un.org/ru/ga/pdf/brundtland.pdf

[2] OECD (2017), Green Growth Indicators 2017, OECD Publishing, Paris // URL: https://read.oecd-ilibrary.org/environment/green-growth-indicators-2017_9789264268586-en

[3] Recommendation of the Council on the Use of Economic Instruments in Promoting of the Conservation and Sustainable Use of Biodiversity, Recommendation of the Council on Environment and Tourism

[4] Recommendation of the Council on Environmentally Favourable Energy Options and their Implementation, Recommendation of the Council on Coal and the Environment.

[5] OECD (2013), Green Growth in Cities, OECD Green Growth Studies, OECD Publishing https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789264195325en.pdf?expires=1531151071&id=id&accname=oid008831&checksum=3673A9B78910835C39B9D3D91E3AFC9F

[6] Recommendation of the Council on Environmental Information , Recommendation of the Council on Reporting on the state of the Environment.

[7] Recommendation of the Council        on  Integrated Pollution Prevention      and Control, Recommendation of the Council on the Use of Economic Instruments in Environmental Policy

[8] Recommendation of the Council on the Assessment of Projects with Significant Impact on the Environment

[9] Recommendation of the Council on the Analysis of the Environmental Consequences of Significant Public and Private Projects

[10] Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated Transport and Environment Policy, Recommendation of the Council on Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment

* Первопубликация в: Стандарты ОЭСР для России и ЕАЭС. Ежеквартальное приложение к бюллетеню «Новости ОЭСР». Июль 2018. М.: НИУ ВШЭ.  №1. Август 2018. — 51 с.

Статья написана в рамках комплексного исследовательского проекта НИУ ВШЭ «Анализ принципов проектного управления, инструментов, лучших практик ОЭСР и разработка предложений по их использованию в приоритетных проектах стратегического развития, документах стратегического планирования и государственных программах Российской Федерации, а также нормативно правовой базе евразийской интеграции».

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *