Успешные практики межправительственного взаимодействия: Опыт ЕС и других интеграционных объединений для ЕАЭС

_ Тимофей Бордачев, директор ЦКЕМИ НИУ ВШЭ; Анастасия Лихачева, заместитель директора ЦКЕМИ НИУ ВШЭ. Москва, 1 августа 2018 г.*

Наднациональное регулирование в ЕАЭС

Евразийский экономический союз (далее – ЕАЭС), как региональная экономическая интеграция и как модель стратегического развития, представляет собой ответ стран постсоветского пространства на вызовы фрагментации глобального экономического управления и усиления регионализации. ЕАЭС – это платформа взаимовыгодного сотрудничества России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Армении. Основная цель ЕАЭС до 2030 г. – это достижение и поддержание качественного и устойчивого экономического роста стран-участниц.

В рамках ЕАЭС функционирует следующая структура институтов принятия решений:

  • Высший Евразийский экономический совет;
  • Евразийский межправительственный совет;
  • Совет Евразийской экономической комиссии;
  • Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК);
  • Суд Евразийского экономического союза (Суд ЕАЭС).

Кроме наднациональной Евразийской экономической комиссии, ответственной за обеспечение условий функционирования и развития ЕАЭС, и Суда ЕАЭС, гарантирующим «обеспечение единообразного применения государствами-членами и органами Союза Договора о Евразийском экономическом союзе, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза», существует три межправительственных института ЕАЭС: Высший Евразийский экономический совет, Межправительственный совет ЕАЭС и Совет Евразийской экономической комиссии.

Евразийский экономический союз на сегодняшний день сталкивается с различными вызовами, в первую очередь, с дисбалансом внутри союза – Россия остается главным центром торговли и политическим центром ЕАЭС. Несбалансированность Союза проявляется и в экономическом контексте – страны-члены принципиально разные и по большинству макроэкономических показателей не соотносятся друг с другом. По оценкам экспертов, механизм принятия решений внутри ЕАЭС «утяжеляет систему управления и усложняет бюрократические процедуры принятия решений». Также механизм «не в полной мере учитывает национальные интересы всех участвующих сторон» (в силу определенного доминирования российской стороны, хотя у России зачастую претензии к Казахстану и Белоруссии, нередко злоупотребляющими своими голосами), а процессу формирования Коллегии ЕЭК, как и всему Союзу, не хватает совершенной институциональной инфраструктуры и снижения уровня бюрократизации.

Более того, в межправительственном взаимодействии внутри ЕАЭС есть небольшая «доля страха» перед наднациональными институтами, отбирающими часть суверенитета, что также ведет к медленному и не всегда эффективному развитию наднациональности в ЕАЭС. В рамках евразийской интеграции необходим институт, позволяющий развивать доверительные отношения между странами по важнейшим вопросам повестки дня, и в том числе – по вопросу делегирования полномочий наднациональным институтам. И здесь на помощь может прийти опыт ЕС, особенно такой межправительственный институт как Корепер.

Анализ опыта ЕС и других интеграционных объединений в части межправительственного взаимодействия

Одним из важнейших инструментов совершенствования национальных практик государственного управления и межгосударственного сотрудничества является восприятие передового международного опыта.

Наиболее передовым практическим опытом в мире, самым развитым региональным экономическим и, частично, политическим объединением, признан Европейский союз. За свою более чем шестидесятилетнюю историю европейская интеграция развивалась, пройдя путь: от простой идеи объединения народов Европы ради недопущения войн до сложного объединения рынков, формирования общих границ, правовой системы, единой валюты, торговой и экономической политики и так далее. Но кроме всего прочего, Союз сформировал собственный, на первый взгляд запутанный, механизм принятия решений, основанный, частично, на наднациональных институтах, и в самой большей степени – на суверенных государствах-членах ЕС.

Несмотря на то, что в ЕАЭС уже существуют и активно работают такие наднациональные институты как Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) и Суд Евразийского экономического союза, опыт межправительственного взаимодействия в рамках Совета ЕС и Комитета постоянных представителей (Корепер) будет очень важен для развития евразийской интеграции, как проекта, направленного на укрепление национального суверенитета стран-участниц.

Это связано с тем, что, даже учитывая высокую степень интегрированности стран-членов ЕС и наличие относительно сильных наднациональных институтов, важнейшие сферы государственной политики находятся только в их руках.

Законодательные акты ЕС принимаются в процессе простой законодательной процедуры ЕС, в рамках «триалога» Европейской комиссии (ЕК) — Европейского парламента (ЕП) — Совета ЕС, но последнее слово всегда остается за государствами-членами ЕС, то есть в Совете ЕС. Европейский парламент – «vox populi» Союза, так и не разрушивший вечную проблему демократического дефицита ЕС, в связи с тем, что роль его, хоть и резко увеличилась после вступления в силу Лиссабонского договора (в 2009 году), всё равно остается не такой значительной, по сравнению с Европейским советом и Советом ЕС.

Европейская комиссия – ключевой наднациональный институт ЕС, тем не менее, его полномочия сводятся к двум аспектам – право законодательной инициативы (внесение на рассмотрение законопроектов ЕС) и исполнение законодательных актов и решений Совета ЕС. При этом важным недостатком в работе Евразийского экономического союза становится то, что высшие должностные лица его наднационального института – Евразийской экономической комиссии – по существу выполняют несвойственные им функции представителей своих стран.

Важным отличием представленных межгосударственных институтов ЕС от похожих институтов других региональных интеграционных объединений заключается в том, что они работают в постоянном и системном режиме, в практически круглосуточном контакте с другими институтами ЕС, такими как Европейская комиссия или Европейский парламент. Так заседания Комитета постоянных представителей проходят как минимум каждую неделю, а иногда и несколько раз в неделю, причем часто одновременно обеих его формаций, Coreper I и Coreper II. Тем самым механизм принятия решений фактически упрощается и ускоряется, так как при помощи таких институтов связь с представителями государств-членов ЕС устанавливается максимально быстро и особенно важные вопросы могут быть обсуждены и решены наиболее эффективно для всех. 

Необходимо отметить роль таких тесных и постоянных контактов между представителями органов исполнительной власти в рамках европейских институтов, что, во-первых, формирует у них определенное доверие к интеграции в целом, во-вторых, делает возможным восприятие государствами наднациональных институтов ЕС (таких как ЕК или ЕП) не как «отбирающих» национальный суверенитет, а как ценных партнеров.

Помимо опыта ЕС, важен также и опыт других интеграционных объединений мира. В первую очередь, это АСЕАН и МЕРКОСУР: у ЕАЭС была попытка подписать меморандумы о сотрудничестве с этими двумя объединениями, однако, по поводу сотрудничества с МЕРКОСУР возникли возражения у одной из стран-членов Союза, а с АСЕАН прогресса пока добиться не удалось в силу упора самой АСЕАН на формат переговоров по ЗСТ (так, аналогичный диалог ЕС-АСЕАН пока остается совершенно нерезультативным).

Но сегодня контекст меняется – Россия в числе приоритетов председательства заявила о необходимости поддержания тесного, взаимовыгодного сотрудничества с другими государствами и интеграционными группировками. Таким образом, анализ опыта и возможностей для сотрудничества с другими объединениями в безусловном приоритете для ЕАЭС.

При анализе ключевых объединений мира, таких как МЕРКОСУР, АСЕАН, НАФТА и Африканский союз, было выявлено, что ни одно из них не имеет ни сильных межправительственных, ни наднациональных институтов, двигающих интеграцию вперед. Так, например, НАФТА вообще не обладает постоянно действующим органом наднационального взаимодействия, что позволяет странам-участницам проводить самостоятельную экономическую политику и в некоторых случаях даже пренебрегать условиями Соглашения, ссылаясь на национальные интересы, ставя в итоге под сомнение не только возможность трансформирования, но и существование этой организации.

Не менее важным является и опыт стран Африки, который является показательным для идентификации и объяснения проблем, присущих процессу интеграции. Прежде всего, это преобладание межправительственного характера сотрудничества, что вкупе со слабо развитым наднациональным элементом и низкой степенью взаимозависимости стран континента ведёт к непринятию решений, невыполнению принятых или их невключению в национальные планы развития. Соответствующие риски важно принимать во внимание при дальнейшем институциональном строительстве ЕАЭС.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости сочетания наднационального и межправительственного подходов в институциональном дизайне ЕАЭС, поскольку именно этот метод позволяет, как показывает опыт ЕС, наиболее эффективно и оперативно решать задачи, которые ставят участвующие в интеграции государства.

* Первопубликация в: Перспективы Евразии. Ежеквартальное приложение к «Евразийской Панораме». Июль 2018. М.: НИУ ВШЭ. №1. Июль 2018. — 28 с.

Статья написана в рамках комплексного исследовательского проекта НИУ ВШЭ для Правительства России «Анализ перспективных направлений развития евразийской интеграции с учетом стратегических задач социально-экономического развития Российской Федерации и задач российского председательства в ЕАЭС в 2018 году».

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *