Российское председательство в ЕАЭС в 2018 году: Как обеспечить реализацию заявленной повестки?

_ Александра Малахова, стажер-исследователь Центра ОЭСР-ВШЭ; Ольга Демидкина, ведущий эксперт Центра ОЭСР-ВШЭ; Юрий Кофнер, заведующий Евразийским сектором ЦКЕМИ НИУ ВШЭ; аналитик Центра ОЭСР-ВШЭ. Москва, 1 августа 2018 г.*

Традиционные, новые и перспективные направления евразийской интеграции


Развитие Евразийского экономического союза (ЕАЭС) идет по пути расширения и углубления сотрудничества в различных сферах экономической интеграции. Важнейшими достижениями ЕАЭС за годы его существования является принятие нового Таможенного кодекса, гармонизация технических регламентов, увеличение внутреннего товарооборота, улучшение товарной и географической структуры экспорта, создание общего рынка лекарственных средств и медицинских изделий, промышленная кооперация и создание новых совместных предприятий, запуск инвестиционных проектов. Сегодня перед странами-участницами Союза стоит задача по переходу на качественно новый этап интеграции, который включает в себя не только снятие внутренних барьеров, но и максимально эффективную реализацию интеграционного потенциала для ускоренного экономического развития государств-членов.

Интеграция в рамках ЕАЭС нацелена на решение следующих задач:

  • Создание условий для роста деловой активности и инвестиционной привлекательности;
  • Инновационное развитие и модернизация экономики;
  • Обеспечение доступности финансовых ресурсов и формирование эффективного финансового рынка Союза;
  • Инфраструктурное развитие и реализация транзитного потенциала;
  • Развитие кадрового потенциала;
  • Ресурсосбережение и повышение энергоэффективности;
  • Региональное развитие (межрегиональное и приграничное сотрудничество);
  • Реализация внешнеторгового потенциала.

В рамках реализации поставленных задач можно выделить несколько приоритетных направлений интеграции, условно разделив их на три категории: традиционные (горизонтальные и отраслевые), новые и перспективные. Основным критерием такой классификации, с нашей точки зрения, является принцип последовательности (преемственности в рамках повестки председательства государств-членов) и степень разработанности направления интеграции.

Повестка председательства Республики Беларусь в ЕАЭС, представленная Президентом РБ А.Г. Лукашенко в январе 2015 года, была сконцентрирована на создании единых рынков, согласовании отраслевых политик, таможенном сотрудничестве и техническом регулировании. В приоритетах председательства Казахстана Президентом РК Н.А. Назарбаевым в 2016 году также было указано решение горизонтальных и отраслевых вопросов, при этом основной акцент был сделан на развитие сотрудничества ЕАЭС с третьими странами и расширении форматов сотрудничества, в частности, на возможности сопряжения ЕАЭС с ШОС и китайской инициативой «Экономический пояс Шелкового пути» (ЭПШП). Стоит отметить, что, несмотря на формальный призыв руководства РК взаимодействовать с КНР в многостороннем формате, в действительности Казахстан во многом отдает приоритет двустороннему формату сотрудничества с китайским руководством.

Таким образом, к традиционным можно отнести направления интеграции с наибольшей степенью проработки, которые из года в год декларируются как приоритетные. Так, к горизонтальным направлениям можно отнести устранение внутренних барьеров взаимной интеграции, создание единых рынков товаров, услуг, труда и капитала и  другие задачи, решение которых в целом направлено на углубление интеграционных процессов.

К отраслевым направлениям можно отнести сотрудничество в области промышленности, сельского хозяйства, торговли, технического и таможенного регулирования, энергетики и инфраструктуры, конкуренции и антимонопольного регулирования. Традиционные направления интеграции ежегодно повторяются в повестке каждого председательства, при этом перечень задач, связанных с реализацией этих направлений, постоянно дополняется. Вместе с тем, с учетом постоянно меняющегося ландшафта мировой экономики, обусловленного, в том числе, стремительным развитием и распространением цифровых технологий, эволюционирует и сама повестка евразийской интеграции. Так, в 2017 году Президент Киргизии  включить в евразийскую повестку  несколько перспективных направлений, включая развитие электронной торговли и единого цифрового пространства, совместное формирование благоприятных условий для бизнеса и общей инновационной инфраструктуры, сотрудничество в пенсионной сфере.

Цифровизация экономики не была прописана в Договоре о ЕАЭС от 2014 года. О ее совместном продвижении в рамках евразийского проекта впервые было официально заявлено в конце 2016 года. Формирование   цифровой экономики стало новым и одним из ключевых горизонтальных направлений интеграции, которое  также  как и  снижение внутренних барьеров и формирование общих рынков ЕАЭС в настоящее время затрагивает все сферы интеграции. Сотрудничество в пенсионной сфере также было нормативно оформлено в конце 2016 – 2017 годах.

Обзор инициатив российского председательства


Углубление и расширение интеграции в рамках ЕАЭС является одним из стратегических приоритетов внешней политики Российской Федерации в последние годы. Так, в соответствии с    п. 51 Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 640:

«Российская Федерация считает ключевой задачу углубления и расширения интеграции в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) с Республикой Армения, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой в целях стабильного развития, всестороннего технологического обновления, кооперации, повышения конкурентоспособности экономик государств — членов ЕАЭС и повышения жизненного уровня их населения. ЕАЭС призван обеспечить свободу перемещения товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов, стать площадкой для реализации совместных инфраструктурных и инвестиционных проектов. Созданный на основе универсальных интеграционных принципов, ЕАЭС способен сыграть важную роль в деле гармонизации интеграционных процессов в Европейском и Евразийском регионах».

С соответствии с Указом Президента Российской  Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от  7  мая  2018  г., завершение формирования в рамках Евразийского экономического союза общих рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы, включая окончательное устранение барьеров, ограничений и отмену изъятий в экономическом сотрудничестве, при одновременном активном использовании механизмов совместной проектной деятельности   является  одной  из   задач нового национального проекта в сфере развития международной кооперации и экспорта.

Принимая председательство в ЕАЭС в 2018 году, Россия поставила задачу не только сохранять преемственность евразийской повестки, но и дополнить ее новыми перспективными инициативами и проектами.  В рамках своего председательства Россия получила шанс включить в повестку Союза те вопросы, решение которых на наднациональном уровне позволит с максимальной эффективностью  использовать интеграционный потенциал для реализации российских стратегических  интересов.

В своем обращении к главам государств-членов ЕАЭС от 18 января 2018 года Президент Российской Федерации В.В. Путин представил приоритеты российского  председательства, среди  которых есть  как традиционные и динамично развивающиеся направления, так и  ряд новых перспективных векторов интеграционного сотрудничества.

В рамках традиционных направлений интеграции Москвой предлагается продолжить работу по устранению остающихся барьеры и активизировать усилия по созданию общих рынков. Значимым шагом вперед в данном отношении обещает стать решение от саммита Высшего Евразийского экономического совета (ВЕЭС) 14 мая 2018 года в Сочи о создании постоянно действующих Советов (совещании) министров государств-членов ЕАЭС по профильным и актуальным направлениям, таким как аккредитация, стандартизация, агропромышленный комплекса и транспорт. Подобный механизм может помочь избегать в будущем повторение таких конфликтов, как между Беларуси и Россией по поводу молочной продукции.

На долю России приходится 90% рынка госзакупок ЕАЭС, более того, государство обеспечивает значительную часть спроса на продукцию отечественных производителей, в том числе в рамках программы импортозамещения. Но, несмотря на чувствительность этой сферы, российское руководство идет на уступки и предоставляет товарам и услугам из стран ЕАЭС доступ к госзакупкам наравне с отечественными производителями.

В качестве приоритетных отраслевых инициатив интегарционного сотрудничества в российской  повестке выделены стремление к проведению согласованной политики в промышленности, развитие импортозамещения, производственной и технологической кооперации, реализацию крупных проектов по модернизации транспортной инфраструктуры, сближение валютно-финансовой и денежно-кредитной политики.

Промышленность и инновации


Первые шаги к согласованию политики в промышленности уже сделаны: в мае 2017 года было подписано Соглашение о порядке добровольного согласования государствами-членами ЕАЭС специфических субсидий в отношении промышленных товаров и проведения ЕЭК разбирательств, связанных с предоставлением специфических субсидий. Кабинет министров России одобрил документ в январе 2018 года. Важнейшей задачей теперь является дальнейшее создание равных конкурентных условий для производителей ЕАЭС.

Промышленная кооперация в рамках Союза  является одним из наиболее важных для России  направлений интеграции, особенно в условиях санкций. Речь идет, прежде всего, о развитии и реализации программы импортозамещения, которая соответствует стратегическим интересам России (отраслевые планы импортозамещения Министерства промышленности и торговли Российской федерации) и заявлена как одна из инициатив российского председательства в ЕАЭС вместе с технологической и производственной кооперацией. Сотрудничество в области модернизации промышленности позволит странам Союза совместными усилиями развивать и укреплять национальный промышленный потенциал.

Сотрудничество в области инноваций также является важнейшим направлением, подразумевающим создание совместных наукоемких производств и общего инновационного пространства. Это позволит странам повысить долю продукции с высокой добавленной стоимостью в общем объеме производства. Ключевыми направлениями взаимодействия в данной сфере является развитие объектов индустриально-инновационной инфраструктуры, создание совместных технологических платформ и сети трансфера технологий. В качестве перспективного направления можно обозначить создание цифрового атласа «технологий будущего», а также разработку технологических «дорожных карт» с выбором траекторий развития промышленности Союза.

В Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года в качестве одной из стратегических задач указано «обеспечение открытости национальной инновационной системы и экономики, а также интеграции России в мировые процессы создания и использования нововведений». Сотрудничество со странами ЕАЭС в инновационной сфере, особенно в условиях санкций, позволяет России более эффективно решать задачи по реиндустриализации и переходу на инновационный тип развития.

Сельское хозяйство


Важен также вопрос согласования политики в области сельского хозяйства и создания общего аграрного рынка, что позволит странам обеспечить продовольственную безопасность и повысить экспортный потенциал. В мае 2018 года был создан Совет по агропромышленной политике ЕАЭС, основной задачей которого является «всестороннее содействие реализации согласованной (скоординированной) агропромышленной политики» и координация действий уполномоченных органов государств-членов. На повестке стоит создание нового документа, который будет содержать мероприятия по устойчивому развитию отраслей АПК, рынка органической продукции, по разработке стратегических документов в сфере продовольственной безопасности и углублению интеграции в АПК. В области продовольственной безопасности необходимо решить вопросы ветеринарно-санитарного контроля (порядок взаимодействия надзорных органов при выявлении небезопасной продукции, общесоюзная система прослеживаемости сельхозпродукции и т.д).

В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы в России поставлены цели по обеспечению продовольственной безопасности и увеличению темпов роста экспорта продукции агропромышленного комплекса. Создание общего аграрного рынка снимает некоторые риски в области продовольственной безопасности и расширяет рынок сбыта для сельского хозяйства России.

Валютно-финансовое и денежно-кредитное регулирование

Сближение валютно-финансовой и денежно-кредитной политики позволит повысить уровень финансовой стабильности стран-членов Союза. Основное препятствие на этом пути – чрезмерная долларизация экономик стран-членов и слабость национальных валют, более того, сложности вызывает сближение макроэкономических показателей и процедурные барьеры.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года поставлена задача по созданию в России международного финансового центра и превращению рубля в региональную резервную валюту, что позволит стране избавиться от долларовой зависимости и укрепить свои позиции на мировых рынках. По мере продвижения к созданию общего финансового рынка в перспективе станет возможна реализация российской инициативы по формированию валютного союза, однако, пока мнения на этот счет высказываются скептические. Одним из первых шагов в этом направлении является расширение торговли в национальных валютах, что позволит повысить устойчивость стран-членов ЕАЭС к колебаниям на мировом рынке.

Важно также отметить нацеленность российского руководства на создание единого платежного пространства в рамках ЕАЭС – Банк России уже готовит предложение, в котором предполагается использование «технологии распределенных реестров или новых процессинговых технологий для всех стран ЕАЭС» для решения этой задачи. Также планируется интеграция по карточным операциям и продвижение Национальной системы платежных карт («Мир») на территории Союза.

Транспорт и инфраструктура


Реализация совместных проектов в ЕАЭС по модернизации и строительству транспортной инфраструктуры открывает возможности для более эффективной реализации транзитного потенциала всех стран-участниц. Сопряжение ЕАЭС и китайской инициативы ЭПШП позволит привлечь инвестиции в экономики стран-участниц, а также  создать развитый транспортный мост из Восточной Азии в Западную Европу, обеспечив бесперебойный поток товаров, ресурсов и капитала между двумя частями континента через территорию ЕАЭС. Необходимо ускорить переход  к единой транспортной политике путем принятия единых технических регламентов и принципов регулирования транзитных перевозок в рамках Международных транспортных коридоров (МТК) «Восток-Запад» и «Север-Юг». Также необходимо расширять список приоритетных инфраструктурных проектов ЕАЭС для привлечения китайских инвестиций в рамках сопряжения ЕАЭС-ЭПШП.

В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года поставлена цель по «интеграции страны в мировое транспортное пространство и реализации транзитного потенциала», в качестве целевых индикаторов – расширение экспорта транспортных услуг и объема перевозок транзитных грузов. Интеграция в МТК и логистические сети в рамках ЕАЭС может способствовать решению проблем пространственного развития (особенно Дальнего Востока и Сибири) и повышению доходов России от трансграничной торговли. 

Цифровая экономика


В рамках этого относительно нового направления Россия предлагает координировать деятельность по развитию «интернет-экономики» и упрощению трансграничной электронной коммерции на пространстве ЕАЭС, что соответствует интересам всех стран-членов Союза   и  согласуется  с  реализуемыми  на национальном уровне стратегиями. Так, в  2017 году была утверждена программа «Цифровая экономика Российской Федерации» с целью организовать системное развитие и внедрение цифровых технологий во всех областях жизни, в Казахстане действует программа «Цифровой Казахстан», в Беларуси Стратегия «Наука и технологии: 2018 — 2040», в Киргизии программа цифровой трансформации «Таза Коом», в Армении «Повестка цифровой трансформации Армении до 2030 года». В начале 2018 года вступил в силу новый Таможенный кодекс ЕАЭС, который оцифровывает систему регулирования внешнеэкономической деятельности и создает механизм «единого окна» для облегчения совершения таможенных операций. Дальнейшее развитие цифровизации совместными усилиями позволит странам быстрее интегрироваться в глобальную цифровую среду.

Вовлечение делового сообщества


В своем выступлении В.В. Путин уделил особое внимание необходимости вовлечения в процесс интеграции крупного бизнеса, а также представителей малого и среднего предпринимательства (МСП). Так, одним из приоритетов российской повестки является создание цифровой платформы для включения МСП в глобальные производственные цепочки. Потенциальным направлением работы в этой сфере может стать  оценка  эффективности работы «Делового совета ЕАЭС», и при необходимости — разработка соответствующих мер по его реформе. В перспективе можно рассмотреть возможность создания органа постоянного представительства малого и среднего предпринимательства государств-членов ЕАЭС, либо создать такой блок в рамках реформированного Делового совете ЕАЭС.

Большая роль в российских инициативах отведена финансовым институтам развития (Евразийский банк развития и Евразийский фонд стабилизации и развития): Россия призывает более эффективно задействовать их ресурсы «для финансирования межгосударственных проектов, имеющих сильный интеграционный эффект».

Реализация кооперации в космической сфере позволит странам привлечь инвестиции и вывести отечественную космическую отрасль в новые лидирующие позиции.

Россия предлагает выйти за рамки традиционных направлений интеграции, дополнив евразийскую повестку новыми перспективными сюжетами. По мнению  Президента России, «хорошие возможности для наращивания связей между странами «пятёрки» имеются в таких областях, как атомная энергетика, возобновляемые энергоисточники, экология, медицина, космос, туризм, спорт. Сейчас эти направления взаимодействия в рамках ЕврАзЭС практически не охвачены, но интерес к ним довольно высок – и со стороны бизнеса, и со стороны населения». В этой связи предлагается вплотную заняться данными темами в многостороннем, союзном формате.

Энергетика и экология


Россия предлагает развивать сотрудничество в области атомной энергетики и координацию национальных энергетических программ в этой сфере. В  частности, госкорпорация «Росатом» предлагает создать специальный отраслевой орган по сотрудничеству в области мирного использования атомной энергии и сформировать соответствующую Евразийскую технологическую платформу.

В области энергетики в повестке российского председательства на 2018 год акцент также сделан на развитии возобновляемых источников энергии, поскольку сотрудничество в этой области позволит общими усилиями решать задачи экономической модернизации, защиты окружающей среды, энергетической безопасности и ресурсосбережения. Тесно сопряженной с вопросами энергоэффективности является тематика экологии. В этой области в рамках ЕАЭС было подписано Соглашение  о трансграничном перемещении опасных отходов по единой таможенной территории Таможенного союза. Дальнейшее развитие сотрудничества сделает борьбу с загрязнением окружающей среды в евразийском регионе более эффективной. В рамках ЕАЭС, по примеру Европейского союза, можно создать систему торговли выбросами и инициировать формирование рынка экологической продукции. Важно также  учесть международный  опыт   (ООН,   ОЭСР)  реализации  комплексных  стратегий обеспечения  устойчивого  «зеленого»  роста. 

Социально-гуманитарное сотрудничество

Новаторским направлением, продвигаемым Россией в рамках председательства в ЕАЭС, является социально-гуманитарное сотрудничество, включая образовательный сегмент — расширение межвузовского взаимодействия, реализацию совместных учебных и научных программ, повышение академической мобильности и тому подобное. Данное направление сотрудничества нацелено, в том числе, на развитие кадрового потенциала Союза. Начать можно, например, с учреждения программы студенческого обмена ЕАЭС. Еще в 2013 году директор ЦИИ ЕАБР Е.Ю. Винокуров предложил создать программу студенческого обмена ЕАЭС и назвать ее в честь казахского этнографа и путешественника XIX-го века Чокана Валиханова. Наряду  с созданным  Евразийский  сетевым  университетом  все большее  число  университетов начинают  реализовывать   образовательные  программы   по тематике  евразийской   интеграции.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года поставлена задача по «созданию общего культурно-образовательного пространства с государствами — членами Евразийского экономического сообщества и другими государствами на евразийском пространстве». На  реализацию  этой  задачи в России, направлен,  в том числе приоритетный проект «Развитие экспортного потенциала российской системы образования». Безусловно, внимания в этой связи заслуживает европейский  опыт создания Европейского  пространства  высшего   образования  (участниками которого,  кстати,   являются    Россия,  Казахстан,  Армения и   Беларусь   —  последняя  с особыми условиями  членства, прописанными в  «Дорожной  карте»), а также  Европейского  научного  пространства. 

Совместное развитие туризма представляет большой интерес, поскольку все государства-члены ЕАЭС нацелены на расширение своего рекреационного потенциала.  В рамках данного направления целесообразно  создание в перспективе наднациональной структуры по развитию туризма в Союзе.

Учреждение «Евразийского чемпионата по футболу», по аналогии Кубка Европы и Лиги Чемпионов Европы, а также возрождение союзных «Спартакиад», могло бы стать результатом формирования единого спортивного пространства ЕАЭС.

Расширение форматов международного сотрудничества ЕАЭС


Отдельно следует отметить тематику развития регионального и приграничного сотрудничества, которое  также  включено в повестку российского  председательства. Подобный формат напоминает концепцию «Еврорегионов», которая нацелена на углубление интеграции на субнациональном уровне. Действительно,  углубление связей между приграничными субъектами позволит странам перейти на новый уровень сотрудничества. Здесь важно также учитывать отношение региональных и муниципальных элит к евразийской интеграции: если они будут непосредственно вовлечены в этот процесс, обоснованность и степень исполнения обязательств странами заметно повысится.

Другим важным направлением является создание Большого евразийского партнерства и укрепление позиций ЕАЭС на международной арене. Ключевым здесь представляется создание зон свободной торговли (ЗСТ) с отдельными странами (Египет, Израиль, Индия, Иран и т.д.),  углубление торгово-экономического взаимодействия с КНР,  а также развитие новых форматов взаимодействия с партнерами по СНГ: в частности, Россия предлагает «изучить возможности более глубокого сопряжения форматов Союза и Содружества Независимых Государств, некоторые страны-участницы которого могли бы стать наблюдателями при ЕАЭС». На саммите ВЕЭС 14 мая 2017 г. в Сочи Республика Молдова стала первым государством-наблюдателем при Союзе. Особый интерес в связи с этим может представлять разработка формата ассоциированного членства в ЕАЭС для стран СНГ, по подобию Восточного партнерства Евросоюза.

Важное   внимание в рамках  международного сотрудничества   ЕАЭС   уделяется  взаимодействию с  такими ведущими  международными  институтами  как ООН  в контексте   реализации Целей  устойчивого развития (ЦУР) и  ВТО. Это связано с тем, что по мере углубления интеграции и усиления позиций ЕАЭС на международной арене возникает необходимость принимать более активное участие в формировании и реализации повестки не только на региональном, но и на глобальном уровне.  Хотя взаимодействие  ЕАЭС с Организацией  экономического сотрудничества и развития  (ОЭСР) не упомянуто  в обращении Президента   РФ  В.В. Путина,  это направление в полной  мер можно отнести   к приоритетам  российского председательства  в связи  с поставленной Правительством Российской  Федерации задачей   имплементации  стандартов  и лучших  практик   ОЭСР  в нормативно-правовую  базу  ЕАЭС  по наиболее  важным  направлениям развития  евразийской  интеграции.

Повышение качества наднационального регулирования


Наконец, отдельно подчеркнута необходимость совершенствования самого Евразийского экономического союза и его наднациональных институтов и механизмов. Ключевым вопросом здесь является выполнение всеми государствами-членами союзных норм и взятых на себя обязательств, поскольку «имплементационный разрыв» (несовпадение декларируемых и реально исполняемых обязательств) является основным препятствием на пути интеграции. Россия выступает за расширение компетенций Евразийской экономической комиссии и укрепление позиций ЕАЭС.  В качестве    одной из  возможных  мер    на этом направлении  можно  было  предложить создание рабочей группы представителей правительств Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России для того чтобы провести инвентаризацию всех неисполненных обязательств и взаимных претензий, что позволит определить основные препятствия интеграции и найти пути их преодоления.

Таким образом, повестка российского председательства в ЕАЭС на 2018 год является комплексной и многоуровневой, во многом учитывая и отражая стратегические интересы страны, при этом указывая на перспективные направления взаимовыгодного сотрудничества и углубления интеграции в рамках объединения. Традиционные и новые направления отражают преемственность с периодами председательства других стран-членов Союза, в то время как многие направления интеграции, обозначенные как перспективные, упоминаются впервые и нацелены на комплексное решение приоритетных задач Евразийского экономического союза в важных сферах.

* Первопубликация в: Перспективы Евразии. Ежеквартальное приложение к «Евразийской Панораме». Июль 2018. М.: НИУ ВШЭ. №1. Июль 2018. — 28 с.

Статья написана в рамках комплексного исследовательского проекта НИУ ВШЭ для Правительства России «Анализ перспективных направлений развития евразийской интеграции с учетом стратегических задач социально-экономического развития Российской Федерации и задач российского председательства в ЕАЭС в 2018 году».

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *