Евразийский экономический союз: борьба за «третье пространство» и интеграция через право

 _ Дмитрий Андриянов, МГЮА имени О.Е. Кутафина. Москва, март 2018 г.*

В статье рассмотрено влияние теории пропорциональности, которая в философии международного права объясняет существование «третьего пространства» между политикой и правом, на интеграцию государств Евразийского экономического союза (ЕАЭС). С учетом современной судебной и договорной практики проанализированы вопросы построения единого правового пространства, подготовки юристов по праву ЕАЭС, оценены преимущества применения метода «второго режима», рассмотрена роль Суда ЕАЭС и др. Автором выявлены проблемы, которые связаны со строго нормативным пониманием права ЕАЭС, непризнанием за этим правом свойств верховенства и прямого действия, недостаточно активной позицией Суда ЕАЭС, «буксирующей» гармонизацией национального законодательтва государств, неразвитым международным сотрудничеством с другими субъектами международного права, препятствующим построению «третьего пространства». Используя подходы представителей школы «интеграции через право», предложен ряд решений указанных проблем. В частности, предлагается выработать единую концепцию преподавания дисциплины «Право ЕАЭС» и ввести ее в образовательные программы юридических вузов и факультетов не только в России, но и в других государствах ЕАЭС.

Введение

В общетеоретических исследованиях1 отмечается, что сущность пропорциональности заключается, с одной стороны, в осуществлении правоприменителем непосредственной оценки, согласовании конкурирующих интересов и нахождении баланса, а с другой — «в достижении правового решения посредством обращения не к абстрактным юридическим понятиям, а к политической реальности»2. Судья Европейского Суда по правам человека от России Д. И. Дедов заметил, что пропорциональность «делает право ближе к реалиям человеческой деятельности, в основе которой лежит индивидуальный интерес, но влечет за собой, по сути, ограничение… власти»3.

Пропорциональность была положена в основу решения Большой коллегии Суда Евразийского экономического союза (далее — Суд ЕАЭС) от 21 февраля 2017 г. по заявлению Российской Федерации против Беларуси4. Не вдаваясь на данном этапе в детали спора, отметим, что в резолютивной части документа Суд ЕАЭС использовал уникальную для международного правосудия формулировку: «удовлетворить заявление Российской Федерации и установить факт исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме положений статей…». Иными словами, Суд установил не факт нарушения ответчиком международных обязательств по праву Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС, Союз), как этого требовал истец, а факт исполнения, но не в полном объеме. К моменту вынесения решения двусторонние отношения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь уже испытывали «трения», особенно в топливно-энергетической и пограничной сферах, поэтому такая формулировка Суда ЕАЭС исключила возможность ее будущего негативного использования в политических целях. Можно сказать, что Суд ЕАЭС в конкретном вопросе предпринял попытку создать «третье пространство», позволяющее проводить политические процессы, но ограничивая их правовыми рамками.

По точному выражению Д. Кеннеди, «третье пространство» («third space») между правом и политикой есть «отторжение механистической юриспруденции5 без отвержения понятия права»6. Комиссия международного права ООН в ходе работы над проектом статей об ответственности государств обращала внимание, что пропорциональность является «соотношением между двумя злодеяниями, которые воплощены, соответственно, в нарушении и ответе на него»7.

Современные исследования евразийской интеграции проводятся в духе метода деконструкции, используемого представителями школы критических правовых исследований (critical legal studies). Это связано преимущественно с тем, что ЕАЭС является молодой и наиболее динамично развивающейся из ныне существующих международных организаций экономической интеграции. От заданных темпов и происходят ошибки, которые буквально «подхватываются» юридической доктриной, обсуждаются, критикуются.

Т. Я. Хабриева определила три правовых вектора развития Союза: создание и кодификация нормативной правовой базы, создание действенных механизмов имплементации актов ЕАЭС, широкое включение в евразийское правовое пространство граждан и организаций государств — участников ЕАЭС8. Не случайно данный автор связывает дальнейшее развитие евразийской интеграции только с правом, ведь мировой опыт свидетельствует, что других эффективных инструментов для этого процесса не существует9.

Единое правовое пространство ЕАЭС: legem enim contractus dat

Статья 6 Договора о Евразийском экономическом союзе 2014 г.10 (далее — Договор о ЕАЭС) утверждает новую категорию — «право ЕАЭС». Статья построена по следующей логической цепочке: перечисление источников права ЕАЭС, описание порядка исполнения некоторых из источников в национальных правовых системах государств-членов, описание нескольких коллизионных ситуаций. Договор о ЕАЭС не признает верховенство и прямое действие права ЕАЭС. В коллизионных ситуациях ст. 6 не приводится случай возникновения противоречий между Договором о ЕАЭС и национальным законодательством государств-участников.

Согласно позиции Верховного Суда РФ «в случае возникновения коллизии между регулирующими таможенные отношения нормами права Союза (статья 6 Договора) и нормами законодательства России о таможенном деле в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации применению подлежит право Союза»11. Девятый арбитражный апелляционный суд России приоритет применения права ЕАЭС перед российским законодательством также обосновывал12 через ч. 4 ст. 15 Конституции России. Правовым результатом таких решений является применение права ЕАЭС, поэтому логично сразу признать за ним верховенство и прямое действие. Первые шаги в эту сторону уже сделаны.

21 февраля 2017 г. Большая коллегия Суда ЕАЭС вынесла решение по первому в истории евразийской интеграции межгосударственному спору. Таможенные органы Беларуси неоднократно конфисковывали и обращали в доход государства бытовую технику, поставляемую российскими производителями из Калининградской области по процедуре таможенного транзита через Литву и Беларусь в другие субъекты РФ. Транзитные документы, выданные российскими таможенными органами, заключение Торгово-промышленной палаты России, что товары произведены на территории Российской Федерации, отвечали всем требованиям. Однако это не помешало белорусской таможне полагать, что под видом российских товаров якобы ввозится импортная (китайская) бытовая техника.

Россия в заявлении обосновала, что односторонний пересмотр таможенными органами Республики Беларусь решений, ранее принятых таможенными органами Российской Федерации противоречит consensus omnium, является нарушением права ЕАЭС, а именно Договора о ЕАЭС в части свободы движения товаров как принципа внутреннего рынка Союза, ст. 125 Таможенного кодекса Таможенного союза13 и ст. 11

и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств — членов Таможенного союза от 21 мая 2010 г.14 В возражениях Республика Беларусь указывала, что действия ее таможенных органов соответствовали нормам о таможенном контроле в Союзе и национальному праву, так как транзит товара остановлен в связи с установленным фактом административных правонарушений, ответственность за которые наступает согласно нормам Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г.15

В пункте 7 решения Суд ЕАЭС, подтверждая принцип legem enim contractus dat, отметил, «что положения ст. 17 Соглашения от 21 мая 2010 г. имеют императивный характер, не содержат изъятий или отсылок и в этой связи должны применяться непосредственно»16. Это означает, что таможенные органы стран — членов ЕАЭС (и, можно предположить, другие государственные органы, включая суды) должны применять право ЕАЭС непосредственно, которое имеет приоритет над конфликтующими с ним национальными правовыми актами. Такая позиция находится в полном соответствии со ст. 26—27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.17, согласно которым участник договора должен добросовестно его исполнять и не может ссылаться на положения своего национального права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

В особом мнении судья от России К. Чайка прямо заявил, что государства — члены ЕАЭС, заключив Договор о ЕАЭС, тем самым создали «автономную совокупность правовых норм, являющихся обязательными для всех государств-членов»18. Судья К. Чайка настаивает на абсолютном приоритете правопорядка ЕАЭС над любыми внутригосударственными нормами. К. А. Бекяшев главную задачу международной интеграции видит в создании единого правового пространства: «государства-члены или их органы должны имплементировать нормы, принимаемые объединением, в национальное право, и таким образом создать единое правовое пространство»19. По его мнению, «основными чертами права ЕАЭС являются автономность, верховенство, ограничение национального права правом ЕАЭС». Развитие правовой интеграции на евразийском пространстве должно идти по пути укрепления права ЕАЭС в национальных правовых системах государств-участников. Сделать это возможно путем признания за ним свойств верховенства и прямого действия.

Взгляд ex cathedra

Актуальной проблемой правовой интеграции на евразийском пространстве является подготовка специалистов по праву Союза. На сегодняшний день в ведущих юридических вузах и факультетах государств — участников ЕАЭС не преподается дисциплина «Право ЕАЭС». Вместо этого в учебных планах можно обнаружить курсы по дисциплинам «Право СНГ», «Право наднациональных международных экономических организаций», «Таможенное право», образовательные циклы по праву Европейского Союза. Это является объективной закономерностью. Несмотря на большое количество научных публикаций по правовым проблемам евразийской интеграции, в современной доктрине отсутствует консенсус в отношении понимания права ЕАЭС. Об остроте дискуссий можно судить по итогам проходящих научно-практических конференций20. Одни отстаивают позицию о наднациональности, европейском пути развития ЕАЭС, другие же с этим не соглашаются, говоря о неделимости суверенитета, пытаясь все уместить в традиционные рамки доктрины международного права. Так, например, П. А. Калиниченко, проводя сравнительно-правовой анализ Европейского Союза и ЕАЭС, задается вопросом о существовании или отсутствии «Eurasian Economic Union Acquis»21. По его мнению, судьба ЕАЭС всецело зависит от взаимоотношений с Европейским Союзом22. Не вдаваясь сейчас в дискуссию о том, действительно ли интеграционное право имеет надгосударственную природу, следует согласиться с бразильским юристом Ц. Карнейро в том, что «простое воспроизводство европейской модели будет обусловливать провал интеграции»23.

Важно другое. Бесконечные споры ученыхюристов в таком русле дезориентируют студентов юридических вузов и факультетов, проявивших интерес к евразийской интеграции. Они не понимают, в каком направлении мыслить, у кого учиться. В конечном итоге это приводит к утрате интереса.

В какой-то степени доктрина несет ответственность и за международную деятельность Союза (ст. 7 Договора о ЕАЭС). Подписано Соглашение о зоне свободной торговли между ЕАЭС и Вьетнамом 2015 г.24 Ведутся переговоры с Ираном, Индией, Египтом и Сингапуром. Поставлена цель начать взаимодействие с Европейским союзом. Чтобы иностранные партнеры проявляли к ЕАЭС интерес, они элементарно должны располагать информацией о евразийской интеграции, структуре Союза, его правовой системе. В этой связи перед юридической наукой стоит важная задача — донести до иностранных заинтересованных кругов сведения о ЕАЭС. Для этого юридическое сообщество должно сосредоточиться на публикациях в зарубежных изданиях, усилить взаимодействие с иностранными коллегами.

Представляется, что для решения рассматриваемой проблемы Министерству образования и науки России совместно с научным сообществом необходимо инициировать перед Евразийской экономической комиссией и государствами — участниками Союза вопрос о разработке единообразной концепции преподавания дисциплины «Право ЕАЭС» с целью ее будущего введения в программы.

IV. МЕТОД «N+1 РЕЖИМ» Метод «Н+1 режим»

Интеграция всегда проходит противоречиво. Сложнейшей проблемой является конфликт между стремлением объединиться и нежеланием ограничивать свою индивидуальность, включая исконные правовые традиции. И здесь снова встает вопрос о пропорциональности и построении «третьего пространства» между правом и политикой. Как их можно примирить? Вопрос quastio vexata. Кроме унификации и гармонизации, основанных на согласовании воль или позиции большинства (в Европейском Союзе — «люксембургский компромисс», в Совете Европы — «европейский консенсус»), построение единого правового пространства в ЕАЭС может осуществляться с помощью специфического метода интеграционного права, именуемого в теории методом «второго режима».

 
А. О. Четвериков предлагает вести речь «о едином комплексе интеграционно-правовых норм, которые дополняют, а не подменяют собой нормы, установленные в национальном законодательстве, т.е. «первый режим», особый для каждого из государств — членов…»25. Данный метод можно выразить в виде формулы «n + 1 режим», где n — число государств — участников ЕАЭС. Метод «второго режима» предназначен для развития отношений между гражданами и организациями из разных государств Союза, не исключает одновременного применения метода гармонизации национальных законодательств государств-членов, при этом является предпосылкой к унификации национального права и, наконец, придает важное значение субсидиарному применению национального права (к чему чаще всего тяготеют участники интеграции на ранних этапах развития). Этот метод предлагает самому субъекту сделать правовой выбор между национальным и собственно евразийским режимом.
 
Метод «второго режима» уже нашел свое первое практическое применение в праве ЕАЭС. Согласно Протоколу об охране и защите прав на объекты интеллектуальной собственности (Приложение № 26 к Договору о ЕАЭС), наряду с товарными знаками, знаками обслуживания и наименованиями места происхождения товаров, по законодательству государств — членов ЕАЭС должны появиться единые товарные знаки, знаки обслуживания и наименования места происхождения товаров ЕАЭС в целом.
 
Важно расширить использование этого метода в других сферах экономической интеграции — в корпоративном праве (создание евразийской организационно-правовой формы для юридических лиц), в налогообложении (евразийский режим налога на прибыль для хозяйствующих субъектов, работающих на внутреннем рынке ЕАЭС), в сфере лицензирования (специальный режим выдачи лицензий для хозяйствующих субъектов, работающих на внутреннем рынке ЕАЭС), в интеллектуальном праве (единый патент и промышленный образец). В свете сказанного предлагаем Евразийской экономической комиссии инициировать перед государствами — членами ЕАЭС вопрос о возможной разработке международного договора о евразийских правовых режимах.

Суд ЕАЭС как хранитель права Союза

Как уже отмечалось выше, важную роль в борьбе за «третье пространство» играет суд. По выражению Л. П. Ануфриевой, «реальная роль судебного органа в интеграции более конструктивна и креативна: суд цементирует основы интеграции»26.
 
В соответствии с п. 1 и 2 Статута Суда ЕАЭС (Приложение № 2 к Договору о ЕАЭС) Суд ЕАЭС — это судебный орган ЕАЭС, целью деятельности которого является обеспечение единообразного применения государствами-членами и органами Союза права Союза, как оно определено в ст. 6 Договора о ЕАЭС. Согласно гл. VI Статута к компетенции Суда отнесены рассмотрение споров, связанных с правом Союза, по заявлению либо государства-члена, либо хозяйствующего субъекта, а также дача консультативных заключений. К сожалению, Статут не предусматривает функции вынесения преюдициальных заключений по запросам национальных судов, которая была у Суда ЕврАзЭС. А. С. Исполинов усматривает в этом непропорциональность, поскольку это «лишает Суд ЕАЭС возможности диалога с национальными судами, которые применяют акты Союза, непосредственно действующие в национальных правопорядках стран — членов Союза»27. Без диалога Суда ЕАЭС и национальных судов невозможно создание единого правового пространства. По этой же причине и возникли противоречия между Судом ЕАЭС и Конституционным Судом РФ28.

Суд ЕАЭС является хранителем права Союза. От его активности и авторитетности во многом зависит эффективность интеграции. Договор о ЕАЭС не содержит положений об исключительности юрисдикции Суда ЕАЭС. Отсюда проблема конкурирующей юрисдикции Суда ЕАЭС и иных международных судебных органов, в которой А. С. Исполинов и Я. С. Кожеуров усматривают внешнюю угрозу евразийскому правопорядку29. На необходимость такой оговорки обращала внимание и судья Суда ЕАЭС от России Т. Н. Нешатаева30.

Еще одной актуальной проблемой в рамках евразийской интеграции является защита прав человека Судом ЕАЭС (ст. 3 Договора о ЕАЭС, п. 50 Статута Суда ЕАЭС). В праве Союза не предусмотрено специального перечня основных прав человека и гражданина. Многое будет зависеть от функции Суда ЕАЭС как правозащитного института. Если вопросы защиты прав человека в рамках евразийской интеграции останутся вне рамок внимания Суда ЕАЭС, то этим будут заниматься другие судебные органы, что создаст угрозу для единства, автономности, единообразного токования права ЕАЭС.

Борьба за «третье пространство» Суда ЕАЭС должна сопровождаться укреплением доверия самих государств — участников Союза к этому институту. Утрата доверия — главная «внутренняя» угроза. Так, из десяти судей Большой коллегии Суда ЕАЭС, вынесших 21 февраля 2017 г. решение по заявлению Российской Федерации против Республики Беларусь, пятеро выразили свое несогласие в особых мнениях (в силу ст. 77 Регламента Суда ЕАЭС 2014 г.31 решение принимается большинством голосов). Такое количество особых мнений является беспрецедентным в практике Суда ЕАЭС, ставит под сомнение его убедительность и в какой-то степени легитимность. Опыт Суда Европейского Союза, в котором институт особых мнений был запрещен с момента его создания, мог бы быть заимствован в рамках Статута Суда ЕАЭС, оказаться полезным и правильным решением.

Рассмотренный ранее вопрос о верховенстве и прямом действии права Союза находится в причинно-следственной связи с институтом ответственности государств по Договору о ЕАЭС за ущерб, причиненный этим нарушением частным лицам. Судья Т. Н. Нешатаева в своем особом мнении обратила внимание на отсутствие надлежащего регулирования этого института в Договоре о ЕАЭС32. Кроме того, Суд ЕАЭС в решении не высказался о соблюдении истцом досудебного порядка, предусмотренного п. 43 гл. IV Статута Суда ЕАЭС. К заслуженной критике следует добавить и то, что ссылка в п. 9 решения Суда ЕАЭС на ст. 357 проекта Таможенного кодекса ЕАЭС 2016 г.33 выглядит сомнительно, поскольку юридический орган не может принять решение sub specie legis ferendae (предрешать норму права), т.е. применять право, пока оно не утверждено законодателем.

Суд ЕАЭС начал борьбу за «третье пространство». Его задача — отвечать на вызовы пропорционально, убедительно, быть готовы находить баланс между правом и политикой, учитывая специфику отношений между государствами ЕАЭС, выстраивать конструктивный диалог с органами Союза, государствами-членами и их национальными судами.

Литература:

1. Бекяшев К. А. ЕАЭС: международная (межгосударственная) организация или международное (межгосударственное) интеграционное объединение? // Евразийский юридический журнал. — 2014. — № 11. — С. 10—16.
2. Дедов Д. И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. — М. : Юристъ, 2002. — 187 с.
3. Исполинов А. С. Статут Суда ЕАЭС как отражение опасений и сомнений государств — членов Евразийского экономического союза // Право в современном мире. — 2016. — С. 152—166.
4. Кожеуров Я. С. Институты международного правосудия и право Евразийского экономического союза: «смотр правовых сил» // Российский юридический журнал. — 2016. — № 4. — С. 94—112.
5. Нешатаева Т. Н. К вопросу о создании Евразийского союза: интеграция и наднационализм // Международное правосудие. — 2014. — № 2. — С. 57—71.
6. Теймуров Э. С. Об итогах научно-практической конференции «Правовой статус ЕАЭС и перспективы его деятельности» // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 6. — C. 209—213.
7. Хабриева Т. Я. О правовых контурах и координатах евразийской интеграции // Проблемы современной экономики. — 2013. — № 3. — С. 21—23.
8. Четвериков А. О. Метод «второго режима» в современном интеграционном праве: практика ЕС, перспективы Евразийского экономического союза // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2016. — № 1. — С. 75—84.
9. Aleinikoff T. A. Constitutional Law in the Age of Balancing // Yale Law Journal. — 1987. — Vol. 96. — № 5. — P. 943—949.
10. Augenstein D., Dawson M. What Law for What Polity? «Integration Through Law» in the European Union Revisited // Augenstein D. «Integration Through Law» Revisited. The Making of the European Plity. — Farnham, 2012.— 220 p.
11. Carneiro C. A. O direito da integracao regional. — Belo Horizonte, 2007. 

* Впервые опубликовано в научном журнале «Актуальные проблемы российского права». №3. (88). Моска. Март 2018.

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *