Сотрудничество ЕАЭС с ОЭСР в контексте стратегических задач евразийской интеграции

_ Татьяна Мешкова, к. политических н., директор Информационно-координационного центра по взаимодействию с ОЭСР НИУ ВШЭ. Москва, апрель 2017 г.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) занимает особое место в системе международных институтов и представляет собой успешный пример постоянного развития в ответ на изменения в мировом экономическом и политическом контексте.

В отличие от МВФ и Всемирного банка ОЭСР не является организацией, распределяющей финансовые средства. Напротив, большая часть аналитических проектов ОЭСР реализуется за счет обязательных и добровольных взносов стран-членов и стран-партнеров. Не располагает ОЭСР и средствами принуждения, ни правовыми, ни военными (как, например, ООН или НАТО). Международная нормативно-правовая база ОЭСР относится к категории «мягкого права» (soft law), поскольку носит преимущественно рекомендательный характер. Тем не менее, ОЭСР была и остается одной из наиболее авторитетных международных организаций.

Последовательная и конструктивная повестка сотрудничества России с ОЭСР, не потерявшая своей динамики и качества даже в условиях формальной приостановки политических переговоров по присоединению, комплексный характер страновой программы сотрудничества Казахстана с ОЭСР, новые задачи, связанные с возможностью использованию лучшего опыта ОЭСР в процессе евразийской интеграции — все это свидетельствует о важности сотрудничества с этой Организацией, ее особом месте в системе международных институтов. Чем же обусловлен ее авторитет и влияние?

Можно выделить следующие характеристики и особенности этой Организации:

(1) Многолетний опыт, в прошлом году ОЭСР отметила свое 55-летие, если считать с года основания ОЭСР в 1961 году, но с учетом опыта региональной предшественницы – ОЕЭС — история организации еще длиннее.
(2) Курс на последовательное расширение, интеграция в свои ряды не только экономически развитых стран, но и развивающихся экономик
(3) Курс на глобальное партнерство, включающее в том числе активное взаимодействие с другими международными институтами, региональными экономическими объединениями, неправительственными организациями
(4) Особый статус ОЭСР как глобального аналитического центра…
(5)…и связанные с этим результаты деятельности Организации, чрезвычайно привлекательные для членов и партнеров как источник лучшего опыта социально-экономической политики.

1. Эволюция ОЭСР: от регионального к международному экономическому институту

Созданная на политической волне стремительного роста числа международных экономических организаций в период после Второй мировой войны, ОЭСР успешно прошла путь от регионального международного института с достаточно узкими экономическими задачами к организации, претендующей на глобальность как в плане членства, так и в плане своей миссии. История Организации начинается в апреле 1948 г., когда была создана Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕСР), основная цель которой заключалась в координации деятельности государств по хозяйственному восстановлению Западной Европы на основе плана Маршалла (1948-1951). Таким образом, с самого начала деятельность Организации была связана с задачами региональной экономической интеграции — в задачи ОЕЭС входила экономическая интеграция Западной Европы, создание обширного рынка с устранением внутри него препятствий для перемещения товаров, валютных и тарифных барьеров.

Превращение Организации из регионального в международный экономический институт происходит в 1960 году, и это становится ответом на изменение в конце 50-х годов международного контекста, логики развития мирохозяйственных связей, активизацию деятельности основных международных финансовых институтов (МВФ, Всемирного банка, Банка международных расчетов), расширение сферы их компетенции (движение капитала, помощь развитию, осуществление многосторонних расчетов).

2. Расширение членства

Конвенция о создании ОЭСР была подписана 14 декабря 1960 г. двадцатью странами, включая 18 европейских стран, а также США и Канаду. Официально она была ратифицирована в 1961 году, являющемся годом создания ОЭСР. На сегодняшний день 35 стран, представляющих различные регионы Земного шара – Северную и Южную Америку, Европу и Азию — являются членами ОЭСР. Странами-членами ОЭСР являются не только наиболее развитые в экономическом плане страны, но также и развивающиеся экономики (Мексика, Чили, Турция).

Текущий состав членов ОЭСР является промежуточным результатом последовательной реализации стратегии расширения (Outreach Strategy). Долгое время являясь своего рода «закрытым клубом» экономически развитых стран, в 2007 году ОЭСР приняла важное для себя решение о необходимости постепенного расширения состава своих членов за счет включения стран с динамично развивающейся экономикой. За прошедшие 10 лет членами

Организации стали такие страны как Чили, Словения, Израиль, Эстония, Латвия (1 июля 2016 г.). В 2013 г. к началу переговоров о вступлении была приглашена также Колумбия (наряду с Латвией), в 2015 — Коста-Рика и Литва. Еще 5 стран — Бразилия, Китай, Индия, Индонезия, Южная Африка – были выбраны в качестве приоритетных партнеров для активизации сотрудничества (enhanced engagement).

Российская Федерация, начавшая свое сотрудничество еще в 1990-х-годах (когда специалисты ОЭСР консультировали Госкомстат СССР по вопросам введения и использования системы национальных счетов), заявившая о своем намерении вступить в ОЭСР в 1995 году на саммите G8 в Галифаксе, подавшая официальную заявку на вступление в ОЭСР в 1996 г., приглашенная к переговорам о вступлении в 2007 г., демонстрирует пример последовательной и взвешенной стратегии сотрудничества с этой Организацией. Несмотря на приостановленные в 2014 году переговоры о присоединении, сотрудничество РФ и ОЭСР продолжается и даже выходит на принципиально новый качественный уровень, продолжая при этом носить максимально прагматичный характер. Примером этому являются программы сотрудничества РФ с ОЭСР на 2016 и 2017-2018 гг., нацеленные на использование лучшего опыта и рекомендаций ОЭСР для реализации приоритетных национальных социально-экономических задач, включая приоритетные проекты стратегического развития РФ.

3. Глобальность партнерства

Наряду с реализацией Стратегии расширения, ОЭСР активно реализует Стратегию глобального партнерства. Понятие «глобального партнерства» позволяет учесть два основных измерения расширения – расширения на основе сотрудничества со странами-не-членами (reaching in) и расширение через сотрудничество с другими международными организациями и негосударственными акторами (reaching out).

Активные партнерские отношение ОЭСР поддерживает более чем с 70 странами, не являющимися членами Организации. Специально для организации диалога со странами-не членами по ключевым вопросам глобального развития в ОЭСР действуют 15 тематических Глобальных форумов (по сельскому хозяйству, конкуренции, образованию, управлению, международным инвестициям, экономике знаний, устойчивому развитию, международному налогообложению, торговле и др.). Глобальные форумы являются платформой для взаимообучения и политического диалога со странами-не-членами и другими международными организациями.

Основным принципом функционирования ОЭСР является необходимость обеспечения всем странам возможностей использования преимуществами, открываемыми глобализацией и научно-техническим прогрессом, для чего необходима максимальная открытость мировых рынков.

Наглядным примером реализации стратегии глобального партнерства и одновременно подтверждением авторитета ОЭСР как организации, содействующей глобальному развитию, является так называемый Хайлигендаммско-Аквильский процесс (ХАП), созданный для организации под эгидой и при посредничестве ОЭСР диалога между «Группой семи» (на момент принятия решения – 2007 — еще «Группой восьми») и крупнейшими развивающимися странами, входящими в так называемую «Группу пяти» — Китаем, Индией, Мексикой, Бразилией, Южной Африкой. Этот диалог включает в себя такие темы как: свободу взаимовыгодных инвестиций, роль инноваций и технологий для устойчивого развития, социальное измерение развития, помощь наиболее уязвимым государствам, Продовольственная безопасность, энергетика и др.

ОЭСР находится в центре глобальных разработок по активизации мировой экономики, является инициативным участником «Группы двадцати» и «Группы семи», а также партнером и консультантом по широкому кругу мероприятий национальной и мировой значимости. Например, совместно с ВТО, ЮКТАД и др. институтами ОЭСР на саммитах «Большой двадцатки» представляет совместные доклады по таким вопросам как: глобальные цепочки добавленной стоимости, долгосрочные инвестиционные вложения, борьба с коррупцией, финансовая политика, политика занятости, вопросы налогообложения и энергетики и др.

4. Многопрофильность и горизонтальный характер деятельности ОЭСР

Несмотря на то, что ОЭСР позиционируется как международный экономический институт, и основной задачей Организации является обеспечение устойчивого экономического роста в мире, деятельность ОЭСР носит многопрофильный характер и включает такие направления как: образование и наука, предпринимательство и инновации, экология и химия, труд и социальные вопросы, сельское хозяйство и здравоохранение, торговля и статистика и др. Эти направления отражают направления работы Директоратов – главных аналитических центров внутри Организации. Дополнительная повестка работы формируется за счет деятельности аффилированных с Организацией Институтов, например, таких как Международное энергетическое агентство, Агентство по ядерной энергетике, Международный транспортный форум, Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. Особое место в системе аффилированных институтов занимает Центр развития — представляющий собой форум-площадку для обмена опытом социально-экономической политики между экономически развитыми и развивающимися странами.

Таким образом, на сегодняшний день ОЭСР постепенно эволюционирует в направлении расширения и диверсификации состава своих стран-членов (как развитые так и динамично развивающиеся экономики), глобальности партнерств, расширения направлений своей деятельности, которая не ограничивается только экономическими вопросами и все более приобретает мульти- и междисциплинарный характер. Все это, безусловно, повышает авторитет и привлекательность ОЭСР. На чем еще он основан?

5. ОЭСР как глобальный think tank

Ее часто называют «мозговым трестом» экономически развитых стран, глобальным аналитическим центром (think tank), поскольку именно в этой организации осуществляется регулирование практически всех важнейших вопросов экономического развития мира, анализируются и прогнозируются тенденции экономического развития отдельных стран, ведется разработка теоретических и практических подходов к решению мировых финансово-экономических проблем, которые впоследствии кодифицируются в международных соглашениях и договорах.

ОЭСР работает для того, чтобы помочь правительствам выработать наиболее эффективные механизмы реализации социально-экономической политики с учетом наиболее успешного опыта других стран. Два основных направления работы ОЭСР – политический анализ (наблюдение, мониторинг и анализ эффективности политики в различных областях — policy analysis) и организация политического диалога (policy dialog) – формируют основные конкурентные преимущества этой Организации. ОЭСР использует уникальные методы работы по развитию международного сотрудничества, основанные на обмене опытом и передовой практикой, а также на открытом диалоге между правительствами при активном участии других международных игроков — экспертных, исследовательских и образовательных организаций, институтов гражданского общества.

ОЭСР в широком смысле является организацией, стремящейся постоянно улучшать процесс выработки государственной политики, на основе сравнительного анализа и организации межстранового диалога. В целом ОЭСР является нацеленной на прогресс организацией (“go to” organization), деятельность которой направлена на обеспечение экономического роста, глобальной конкурентоспособности и надлежащего управления. Она является точкой концентрации «лучших мировых практик», где все принимаемые решения проходят высокачественную экспертную оценку и взаимный мониторинг (peer-review). Неслучайно Организация следует девизу «Лучшие политические практики для лучшей жизни» (Better policies for better lives).

6. Наиболее ценные результаты и продукты работы ОЭСР

Наиболее ценным результатами, продуктами работы ОЭСР, активно использующимися политиками в различных странах и на различных уровнях являются:

— лучшие международные практики и политические рекомендации для стран;
— авторитетные статистические данные и стандарты статистического наблюдения;
— передовые методологии исследований;
— результаты политического и экспертного диалога на разных уровнях;
— «мягкое» международное право: более 200 международных регуляторных инструментов
— а также новые стратегические, горизонтальные направления работы ОЭСР.

Регулярные аналитические обзоры политики в различных областях, носящие как страновой, так и межстрановой характер; политические рекомендации по использованию наиболее успешного и передового опыта политики позволяют многим странам ускорить и повысить эффективность процесса реформирования. Важно при этом отметить, что ОЭСР не навязывает этот опыт и почеркивает, что международные стандарты и опыт могут быть использованы в той мере, в какой они соответствуют национальному законодательству и национальным интересам социально-экономического развития. Рекомендации ОЭСР максимально таргетированы.

Важным направление и результатом работы ОЭСР является ее межстрановая статистика, пользующаяся авторитетом и доверием у политиков и экспертов, служащая основой для выработки политических решений, проведения межстрановых сопоставительных исследований и т.д. Помимо собственно статистических данных это еще и международные стандарты и методологии статистического наблюдения, разрабатываемые, в том числе, совместно с Евростатом, Институтом статистики ЮНЕСКО, ЮНКТАД и др. институтами.

Один из ключевых результатов работы ОЭСР и ценность сотрудничества с ней — это нормативно-правовая база — регуляторные инструменты (legal instruments) — более 200 правовых инструментов, включая рекомендации, декларации, а также 2 ключевых Кодекса либерализации — Кодекс либерализации движения капталов и Кодекс либерализации текущих невидимых операций. Регуляторная база ОЭСР также постоянно расширяется в ответ на новые экономические вызовы и появление новых сфер экономического регулирования.

Рекомендательный характер решений ОЭСР, «мягкий» характер ее нормативно-правой базы, отсутствие инструментов принуждения к выполнению принимаемых странами обязательств, конечно, в некоторой степени снижает эффективность работы Организации, однако в значительной мере компенсируются разработанными ОЭСР механизмами межстранового мониторинга, способствуя формированию определенной культуры и дисциплины «межстранового взаимодействия».

Прогрессивный и новаторский характер работы ОЭСР находит отражение в новых стратегических инструментах регулирования. За последнее время ОЭСР разработала и в настоящее время реализует целый ряд стратегий — Инновационную стратегию (OECD Innovation Strategy), Стратегию «зеленого» роста (OECD Green Growth Strategy), Стратегию по развитию и оценке навыков (OECD Skills Strategy), Стратегию занятости (OECD Jobs Strategy). Данные стратегические направления служат для стран важным источником анализа новых факторов обеспечения экономического роста и повышения социального благополучия граждан и соответствующих рекомендаций ОЭСР по повышению эффективности проводимой социально-экономической политики. Разработка этих стратегий стала ответом на новые вызовы глобального экономического регулирования в пост-кризисном контексте и одновременно совпала с 50-летним юбилеем ОЭСР, потребовавшим переосмысления своего места в меняющейся глобальной архитектуре, возможностей повышения эффективности работы Организации с точки зрения прогнозирования и управляемости все более усложняющихся и взаимозависимых международных экономических процессов, повышения устойчивости и инклюзивности экономического роста для повышения благосостояния общества.

Результатом такого переосмысления стали, в том числе, Новые подходы ОЭСР к экономическим вызовам (NAEC), которые подчеркивают необходимость более комплексной оценки экономического роста и благосостояния обществ, включающей помимо показателей ВВП комплекс разрабатываемых ОЭСР показателей социального благополучия (How’s Life) и Индикаторы «зеленого» роста (Green Growth indicators). В целом NAEC может служить примером и ориентиром для ЕАЭС в деле решения задач по согласованной реализации различных направлений социально-экономической политики для обеспечения кумулятивного и синергетического эффекта, позволяющего достигать значимых результатов в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

7. Сотрудничество ЕАЭС с ОЭСР в контексте стратегических задач евразийской интеграции

Все перечисленные направления эволюции ОЭСР открывают широкие возможности для налаживания взаимодействия ОЭСР и ЕАЭС и для имплементации лучших практик, стратегий, регуляторных инструментов ОЭСР в нормативно-правовую базу и правоприменительную практику евразийской интеграции.

Развитие такого взаимодействия объективно обусловлено стратегическими задачами евразийской интеграции на текущем этапе, включая задачи:

 Встраивания ЕАЭС в глобальные интеграционные проекты (в том числе с участием Китая);
 Формирования сети стратегических альянсов ЕАЭС с другими объединениями и третьими странами;
 Формирования новой интеграционной повестки.

В условиях когда эффект от снятия торговых и таможенных барьеров уже исчерпан, назревает переход стран Союза к согласованным мерам политики по реализации структурных реформ в области макроэкономики, сфер промышленности, транспорта, сельского хозяйства, проведения политики модернизации и инновационного развития. Развитие таких совместных планов структурных реформ позволит сэкономить национальные ресурсы, снизить количество дублирующих проектов и добиться синергетического эффекта в экономиках стран-участниц. Здесь опыт Новых подходов ОЭСР к экономическим вызовам может быть очень востребованным.

Принципиально важно, что при рассмотрении вопросов сотрудничества ЕАЭС с ОЭСР речь должна идти не просто об имплементации стандартов ОЭСР, но взаимовыгодном обмене лучшими практиками и опытом между ЕАЭС и ОЭСР. Евразийский экономический союз имеет достаточный опыт реализации структурных экономических реформ за счет использования интеграционных механизмов сотрудничества, который, безусловно, может быть интересен и полезен для стран-членов и стран-партнеров ОЭСР. Это, кстати, соответствует одному из ключевых принципов работы Организации, включенных в так называемые «критерии Нобору»: взаимовыгодность (mutual benefit) является важным основанием наряду с общностью подходов (like-mindedness), значимостью на международной арене (significant player) и глобальностью (global considerations) при рассмотрении вопросов членства в Организации и партнерства с ней.

Развитие сотрудничества ЕАЭС и ОЭСР будет требовать усилий по кооперации не только со стороны министерств и ведомств стран-участниц Союза, но и со стороны академических институтов, экспертного сообщества. Об этом свидетельствует многолетний опыт работы нашего Информационно-координационного Центра по взаимодействию с ОЭСР (с 2004 г.), более молодого Центра компетенций и анализа стандартов РАНХиГС, других экспертных организаций, включенных в процесс взаимодействия с ОЭСР. С учетом имеющегося опыта для дальнейшего изучения и внедрения в практику ЕАЭС международных стандартов и лучших практик ОЭСР представляется целесообразным (на это в том числе направлены предстоящие дискуссии на этом семинаре):

1. Провести анализ возможностей, рисков и выгод имплементации рекомендаций, инструментов и лучших практик ОЭСР в нормативно-правовую базу ЕАЭС.
2. Провести оценку макроэкономических эффектов использования стандартов и рекомендаций ОЭСР с точки зрения разработки мер и обмена опытом по обеспечению устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности государств-членов ЕАЭС.
3. Определить перечень перспективных специальных научных исследований по наиболее актуальным вопросам взаимодействия ЕАЭС с ОЭСР, включая выработку конкретных практических рекомендаций по имплементации стандартов ОЭСР в нормативно-правовую базу и правоприменительную практику евразийской интеграции.
4. Разработать научно обоснованные предложения по активизации и экспертно-аналитической поддержке скоординированного сотрудничества стран ЕАЭС с ОЭСР, включая вопросы уточнения сфер компетенции структурных подразделений ЕЭК по всем возможным сферам сотрудничества с ОЭСР, механизмы выработки общей позиции стран-членов ЕАЭС по вопросам сотрудничества с ОЭСР, входящим в наднациональную компетенцию, формирование Рабочей группы ЕЭК по вопросам имплементации стандартов и лучших практик ОЭСР в нормативно-правовую базу ЕАЭС.
5. Разработать систему информирования профессиональных сообществ, заинтересованных ведомств и организаций стран-членов ЕАЭС (федеральные органы исполнительной власти, бизнес и академическое сообщество) по вопросам взаимодействия с ОЭСР, включая проведение экспертных дискуссий и обучающих семинаров, выпуск публикаций по актуальным вопросам взаимодействия стран-членов ЕАЭС с ОЭСР, создание интернет-портала для доступа к актуальной информации по вопросам сотрудничества с ОЭСР.

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *