Цена мира: параметры возможного компромисса в Донбассе

_ Андрей Кортунов, генеральный директор Российского совета по международным делам (РСМД). Москва, 27 сентября 2017 г.

В середине позапрошлого века Отто Эдуард Леопольд фон Бисмарк определил политику как «искусство возможного». Возражая «железному канцлеру» спустя столетие, американский экономист и философ Джон Кеннет Гэлбрейт утверждал: «Неверно, что политика есть искусство возможного. Политика — это выбор между гибельным и неприятным». Но, в сущности, два определения не противоречат друг другу — и то, и другое предостерегает от политического идеализма и романтического максимализма, призывая строить политический курс с учетом реальных условий, которые редко бывают оптимальными.

А если объективные условия не оптимальны, то и результаты политических стратегий — даже самых взвешенных, продуманных и обоснованных — неизбежно тоже не будут идеальными. Иными словами, успешная политическая практика по определению предполагает уступки и нелегкие компромиссы, вынужденные отступления от ранее заявленных позиций. Политика, как и жизнь вообще, не всегда справедлива — в ней обычно получают не то, чего заслуживают по справедливости, а лишь то, что удается выторговать у партнеров. Именно поэтому одно из самых трудных решений для политика — решение о том, где именно провести черту, отделяющую неизбежные уступки и компромиссы от капитуляции, национального предательства и личного позора. То есть, решение о том, что может, и что не может быть предметом политического торга.

Это трудное решение сегодня должны принять политики России и Украины, определяя свое отношение к перспективам развертывания «голубых касок» ООН в Донбассе. Существует, как минимум, семь аспектов возможной миротворческой операции, требующих достижения каких-то компромиссов между Москвой и Киевом. Пусть даже тактических, с надеждой на их последующий пересмотр. Отсутствие взаимопонимания даже по одному из них неизбежно поставит под угрозу будущее всей операции, продлевая «горячую» фазу братоубийственного конфликта.

1. Участники конфликта

Все украинские предложения о международном миротворчестве последних двух лет неизменно включали одну и ту же цель: прямо или косвенно ревизовать второе Минское соглашение от 12 февраля 2015 г., в котором участниками конфликта заявлены не Россия и Украина, а Киев и непризнанные ДНР/ЛНР. Если бы украинской дипломатии удалось при обсуждении миротворческой миссии изменить статус России в конфликте, квалифицировав ее как непосредственного участника конфликта, то перед Киевом открылись бы широкие перспективы для усиления международного давления на Россию. Что не менее важно, такое решение позволило бы и дальше избегать прямых переговоров с руководством ДНР/ЛНР и, соответственно, любого косвенного признания легитимности этого руководства.

Однако, поскольку важность данного вопроса очевидна не только в Киеве, но и в Москве, трудно даже гипотетически представить себе ситуацию, при которой Россия согласилась бы с таким изменением своего статуса. Фактически такое согласие означало бы не только радикальный пересмотр официального российского нарратива украинского кризиса («конфликт в Донбассе — внутриукраинская гражданская война»), но отказ от главного для России достижения второго Минска.

На этой доске позиция Москвы выглядит на данный момент предпочтительнее, чем позиция Киева: к радикальному пересмотру второго Минска не готовы ни в Европе, ни в США. Не будем забывать и о том, что второе Минское соглашение было официально подтверждено Советом Безопасности ООН и оформлено в виде резолюции СБ 2202 от 17 февраля 2015 г. Любая деятельность ООН на территории Украины должна так или иначе опираться на этот документ. Поэтому, кстати, не сработает и часто высказываемая в Киеве идея апеллировать к Резолюции 377 ГА ООН, позволяющей в случае хронической неспособности Совета Безопасности принять решение о восстановлении мира и безопасности передать этот вопрос на рассмотрение Генеральной Ассамблеи.

С другой стороны, российское требование прямых переговоров между Киевом и ДНР/ЛНР как было, так и остается абсолютно неприемлемым для Киева, отказывающего этим образованиям в правосубъектности. Для Киева нынешние власти в Луганске и Донецке — не более чем марионетки Москвы, никого кроме своих московских хозяев не представляющие. И ничто не указывает на то, что в обозримом будущем эта позиция претерпит какие-то изменения.

Закрывает ли данное принципиальное расхождение любые возможности для миротворческой миссии ООН? Не обязательно. Де-юре, возможная миротворческая миссия охватывает территорию только одного государства и, следовательно, для ее проведения достаточно согласия Киева. Де-факто, взаимодействия Киева с руководством ДРН и ЛНР не избежать, если ставить задачу стабилизации ситуации. Но такое взаимодействие и так имеет место в формате трехсторонней контактной группы, где украинскую сторону представляет второй президент страны Леонид Кучма. Очевидно, поиски компромисса и должны вестись в первую очередь в направлении совершенствования работы контактной группы при сохранении «конструктивной двусмысленности» (constructive ambiguity) ее статуса. Понятно, что относительно статуса руководства ДНР/ЛНР в переговорном процессе и после ввода миротворцев между Москвой и Киевом будет продолжаться упорный торг, но этот торг, как представляется, не создает непреодолимых препятствий для миротворческой операции.

2. Мандат

Последние российские предложения, озвученные Владимиром Путиным в начале сентября в китайском Сямэне, и затем развернутые Сергеем Лавровым в Нью-Йорке, предполагают предельно узкий мандат для миротворческой операции: миротворцы должны только охранять специальную мониторинговую миссию ОБСЕ и только при выполнении наблюдателями функций, вытекающих из минских договоренностей. Любое другое использование миротворцев означало бы фактическую ревизию Минских договоренностей, против чего Россия категорически возражает. Соответственно, и численность «голубых касок» на востоке Украины должна быть скромной — возможно, на уровне нескольких сотен, в крайнем случае — нескольких тысяч человек.

Украинская сторона настаивает на проведении «полноценной» операции ООН по поддержанию мира на территории ДНР/ЛНР, что означает принципиально более широкий мандат миссии. Из имеющегося у ООН опыта украинским предложениям в наибольшей степени соответствует операция UNTAES, осуществленная весной–летом 1996 г. в Восточной Славонии, позволившая не только предотвратить столкновения между сербскими сепаратистами и хорватской армией, но и способствовать интеграции региона в правовое и политическое поле Хорватии. Разумеется, Киев настаивает и на гораздо большей численности «голубых касок» в Донбассе; украинские эксперты оценивают необходимые международные контингенты на уровне двадцати, тридцати и даже пятидесяти тысяч человек. Кроме того, в Киеве нередко высказываются мнения о том, что миротворческие силы должны обладать достаточным потенциалом не только для «поддержания мира» в Донбассе (peace-keeping), но и для «принуждению к миру» (peace-enforcement).

В сложившейся ситуации «классическая» международная операция по «принуждению к миру», на которой настаивает украинская сторона, вряд ли реальна, а между Хорватией 1996 года и Украиной 2017 года существует множество различий. Однако, компромисс между двумя позициями все-таки возможен, если имеется согласие сторон считать первоочередной целью миротворческой операции достижение прочного мира по линии прекращения огня, зафиксированной в Минских договоренностях.

Для достижения компромисса России целесообразно согласиться на расширение ранее предложенного Москвой мандата — чтобы он включал не только охрану наблюдателей ОБСЕ, но также обеспечение стабильного перемирия и пресечение возможных провокаций с любой стороны. Этому мандату должны соответствовать и численность миротворцев, и находящиеся в их распоряжении вооружения, и права на применение этих вооружений против нарушителей перемирия. Украине, со своей стороны, стоило бы на данном этапе не настаивать на дополнительных функциях «голубых касок», далеко выходящих за рамки выполнения этой первоочередной задачи. Разумеется, по мере продвижения вперед в выполнении этой задачи миротворческие силам мог бы быть предоставлен новый, более широкий мандат.

3. Территория размещения

Российские предложения, как известно, предусматривают размещение международных миротворцев в точках дислокации мониторинговой мисси ОБСЕ, включающих линию разграничения конфликтующих сторон и некоторые объекты на территории ДНР/ЛНР, подлежащие мониторингу со стороны ОБСЕ. То есть территория размещения миротворцев жестко привязывается к узкому мандату миротворческой операции.

Понятно, что Киев решительно возражает против такой позиции. С точки зрения украинских политиков, такой вариант использования миротворческих сил содержит риски «замораживания» конфликта и фактического признания границ ДНР/ЛНР как постоянных. Таким образом, считают в Киеве, Донбасс будет постепенно превращаться в новое Приднестровье, только в более масштабном и опасном варианте. Отвергая российское предложение, Киев, в свою очередь, предлагает распространить мандат миротворцев на всю территорию ДНР/ЛНР, включая свободный доступ к местам складирования оружия и военной техники. Должно быть также предусмотрено патрулирование миротворцами неподконтрольных Киеву участков российско-украинской границы. Тем более, что такое патрулирование давно входит в привычную практику миротворческой деятельности ООН.

На первый взгляд, позиции абсолютно несовместимые. Такими они и останутся, если рассматривать миротворческую операцию в статике, а не в динамике. Если же представить вовлеченность ООН как процесс, разбитый на несколько последовательных стадий, то появляется поле для возможного компромисса. Решение первоочередной задачи по гарантированному взаимному прекращению огня и отводу боевой техники позволило бы ставить вопрос о поэтапном расширении мандата «голубых касок» и адекватным мандату расширении территории миротворческой операции.

В перспективе оптимальным вариантом было бы распространение миротворческой операции на всю территорию ДНР/ЛНР при том понимании, что это распространение будет идти параллельно с реализацией всего пакета Минских соглашений. Такой механизм не прописан в Минских соглашениях, но он и не противоречит соглашениям, которые, напомним, предусматривают «на выходе» восстановление суверенитета Украины над всей территорией ДНР/ЛНР и восстановление контроля Киева над всеми участками украинско-российской границы.

Международные миротворцы могли бы содействовать реализации вторых Минских соглашений в целом, а не только их первых двух или трех пунктов. Причем на разных территориях и на разных этапах миротворческая операция включала бы различные функции — от контроля за соблюдением режима прекращения огня и разминирования до оказания гуманитарной помощи и помощи в проведении местных выборов. Территориальная стадийность в осуществлении операции позволила бы в том числе избежать четкого, жесткого и долговременного административного разграничения между ДНР/ЛНР и остальной частью Украины, которого не без оснований опасаются в Киеве как механизма «замораживания» конфликта.

4. Состав миротворческих сил

Большие опасения в Киеве вызывает возможность того, что Москва будет пытаться не только включить российский контингент в состав миротворческой миссии, но и превратить его в ядро миротворческих сил. Таким образом, будет узаконено российское военное присутствие в Донбассе. Существующие прецеденты использования российских миротворцев на территории Грузии и Молдовы, с точки зрения Киева, со всей очевидностью демонстрируют политические риски такого решения. При этом украинские эксперты ссылаются также на сложившуюся практику ООН, согласно которой страны, которые имеют общие границы, как правило, не участвуют в миротворческих операциях на территории друг друга. Если следовать этой неписанной традиции, то в миротворческой операции на территории Украины не могут участвовать не только Россия, но также и Беларусь, Польша, Словакия, Венгрия, Молдова и Румыния.

С другой стороны, в Москве, а также в ДНР/ЛНР высказываются опасения, что на деле под видом миротворческой миссии ООН Киев попытается ввести в Донбасс военные силы НАТО или других неблагосклонно расположенных к Москве и благоволящих Киеву стран. Приводятся многочисленные примеры того, как миротворцы ООН из стран Запада по тем или иным причинам оказались неспособны беспристрастно и эффективно выполнять свои функции («в Боснии нидерландские миротворцы сдали Сребреницу мясникам, а в Косово под защитой западных миротворцев ООН бесчинствовали албанские террористы»).

Обсуждая вероятный состав миротворческих сил ООН, нужно принимать во внимание процедуры, на основе которых эти силы формируются. К функциям Совета Безопасности относится главным образом определение мандата, а приглашения отдельным странам к участию в миссии исходят уже из Секретариата ООН. По существующим правилам, ни одна страна не может претендовать на абсолютное большинство в миссии. Непосредственно практическими вопросами определения состава миротворцев занимается Департамент миротворческих операций Секретариата ООН, причем решения Департамента не требуют повторного утверждения Советом Безопасности. Правила формирования и управления миротворцами ООН предусматривают многочисленные механизмы, препятствующие попыткам какой-то страны или группы стран добиться преобладающих позиций. Ни одно подразделение не может быть главным. В штабах соблюдается баланс представителей разных стран. Командование миротворческой операцией подлежит частой ротации. В большинстве случаев эти механизмы достаточно надежны; ООН извлекла уроки из своих ошибок и просчетов, допущенных при проведении миротворческих операций в бывшей Югославии в конце прошлого века.

Логично тем не менее предположить, что Москва в любом случае будет последовательно выступать против участия в миротворческой операции стран — членов НАТО (хотя отношения России с разными членами этой организации варьируются в широком диапазоне: Литва и Греция — это, как говорят в Одессе, две большие разницы). Но было бы странным, если бы Россия возражала против участия воинских контингентов, скажем, из Казахстана или из Китая. Если у украинской стороны участие близких партнеров России вызывает опасения или если подвергается сомнению квалификация их миротворцев, то стоит обратить внимание на несколько европейских стран, не входящих в НАТО, но имеющих опыт участия в миротворческих операциях (Финляндия, Австрия, Швейцария, Швеция, Сербия и др.). Вообще говоря, состав миротворческих сил логично поставить в зависимость от конкретных задач, которые эти силы призваны решать. Если для обеспечения устойчивого разграничения противостоящих сторон от миротворцев не требуется глубокого знания этнокультурных особенностей, традиций и языка местного населения, то для задач, связанных с последующей интеграцией территории ДНР/ЛНР в политическое и правовое пространство Украины, такое знание критически важно.

Что же касается самой России, то ее участие в составе многосторонних миротворческих сил могло бы носить символический характер — как необходимая гарантия безопасности населения ДНР/ЛНР. Реальное же включение России в операцию, по всей видимости, могло бы осуществляться в первую очередь на уровне многостороннего механизма управления миротворческой операцией и на уровне трехсторонней контактной группы, которой должны быть приданы дополнительные функции. Полностью исключить Россию из миротворческой операции не получится, да это и не соответствует украинским интересам — Россия в роли «стейкхолдера» и участника операции по определению была бы более конструктивным партнером, чем Россия, ревниво подглядывающая за операцией из-за спин китайских или швейцарских миротворцев.

5. Сроки операции

В первоначальных российских предложениях длительность миротворческой операции ООН определялась в шесть месяцев. Такие сжатые сроки могут стать дополнительным стимулом для интенсивной работы миротворцев. Но нельзя не согласиться и с теми критиками, которые отмечали, что отсутствие в предложениях ясной и недвусмысленной ссылки на возможность продления мандата создает дополнительные риски того, что после завершения операции ситуация вернется к исходному положению. Исторический опыт знает немного случаев, когда миротворцам ООН удавалось решить свои задачи в течение нескольких месяцев; как правило, миротворческие миссии растягиваются на долгие годы и даже на десятилетия. Это тем более справедливо для ситуаций, в которых мандат миротворцев ООН должен расширяться или модифицироваться по мере осуществления операции.

К тому же сам запуск миссии займет значительное время — хотя бы силу того, что быстро подобрать, сформировать и профинансировать тысячи миротворцев ООН не представляется возможным. Даже при наличии политической воли сторон и необходимых финансовых ресурсов от одобрения в Совете Безопасности общей идеи масштабной миротворческой операции под эгидой ООН до ее начала проходит не менее полугода. В случае Донбасса, с учетом сложностей согласования и высокой стоимости операции (до нескольких млрд долл. в год) более реальными представляются сроки в девять–двенадцать месяцев. Хотя, конечно, какие-то элементы миротворческой операции могут и должны быть запущены более оперативно.

Вероятно, сроки завершения миссии миротворцев ООН на территории Украины логично было бы увязать со сроками полного выполнения всех пунктов Минских соглашений. При этом никто не мешает ввести процедуру обязательного подтверждения — или изменения — мандата «голубых касок» раз в шесть месяцев в зависимости от прогресса в обеспечении мира и изменений приоритетов миротворческой операции. Поскольку вопрос о непосредственном руководстве миротворческой операцией остается крайне чувствительным для всех участников конфликта, стоило бы обсудить процедуры более частой, чем в стандартных операциях, смены командования миротворцев на разных уровнях. В любом случае, расхождения по вопросу о сроках миротворческой операции в Донбассе нельзя считать принципиальными для принятия компромиссного решения в Совбезе ООН.

6. Миротворчество и развитие

Никакое международное миротворчество в Донбассе не будет эффективным, если оно не будет сочетаться с неотложными усилиями по предотвращению гуманитарной катастрофы в регионе. Не надо быть специалистом по миротворчеству, чтобы зафиксировать прямую причинно-следственную связь между уровнем безработицы на территории конфликта и уровнем насилия на этой территории, между люмпенизацией населения и популярностью политического экстремизма. К сожалению, на данный момент перспектива гуманитарной катастрофы в Донбассе остается весьма реальной — многие социально-экономические проблемы продолжают углубляться, особенно в сельской местности и в небольших рабочих поселках, которые и до 2014 года не слишком процветали. Дополнительное давление на регион связано с разрывом экономических связей Донбасса с остальной Украиной и прекращением транспортного сообщения между ними. Значительная часть наиболее активного населения за годы войны покинула регион, и вопрос возращения более двух миллионов беженцев и вынужденных переселенцев остается открытым.

Поэтому необходимым условием успеха миротворческой операции ООН будет прекращение экономической и транспортной блокады территории ДНР/ЛНР со стороны Киева в обмен на возвращение в украинское законодательное поле предприятий, функционирующих на этой территории. Тем более, что продолжение блокады неизбежно ведет к полной переориентации предприятий ДНР/ЛНР на российские рынки, что, в свою очередь, будет затруднять любые последующие попытки интеграции региона в экономическое пространство Украины.

Безусловно, международное сотрудничество в экономической сфере не должно быть ограничено совместными усилиями по предотвращению гуманитарной и демографической (и экологической тоже!) катастрофы в Донбассе. Исторический опыт международной миротворческой деятельности показывает, что в современном мире безопасность и развитие — понятия неразделимые. Без обеспечения безопасности устойчивое развитие в принципе невозможно, но вне контекста развития безопасность остается хрупкой и ненадежной. Следовательно, параллельно с осуществлением гуманитарной деятельности необходимо оказание материально-технической поддержки для восстановления критических для жизнедеятельности региона инфраструктур, формирование международного консорциума доноров и инвесторов — как частных, так и государственных и координация их усилий.

Восстановление в полном объеме довоенного индустриального комплекса Донбасса представляется маловероятным, да и вообще едва ли целесообразным — реструктуризация базовых отраслей здесь и так опоздала на два–три десятилетия. А значит, на смену угольной промышленности и металлургии должны прийти новые источники роста — машиностроение (включая и точное), приборостроение, судостроение, производство новых материалов и пр. Причем в идеале регион должен обслуживать как европейские рынки, так и рынки СНГ, а в перспективе — стать одним из главных мостов, соединяющих Украину и Россию.

Предвижу возражения в том смысле, что сейчас не самое лучшее время заниматься экономическими фантазиями и строить технократические утопии относительно будущего Донбасса. Но если не дать региону социальной и экономической перспективы, если не предложить населению привлекательного и долгосрочного «общественного договора», не договориться о новых «социальных лифтах», то не удастся не только вернуть уехавших, но и мобилизовать оставшихся. А без такой мобилизации самое успешное миротворчество никогда не решит проблем региона.

7. Миротворчество и будущее европейской безопасности

Судя по многочисленным заявлением украинского руководства последнего времени, официальный нарратив конфликта в Донбассе, как и три года назад, остается в своей основе манихейским: противостояние на востоке Украины подается как великая глобальная битва добра со злом, света с тьмой, западной цивилизации с восточным варварством. Киев в этой борьбе выглядит передним краем великой битвы; это своего рода сказочный город Минас Тирит из «Властелина колец», с напряжением последних сил отбивающий штурмы бесчисленных полчищ Саурона — властителя Мордора и олицетворения мирового зла.

В российском политическом дискурсе на украинские темы манихейства тоже хватает — достаточно вспомнить такие общеупотребительные ныне термины как «киевская хунта», «режим бандерофашистов» и т. д. Если в Киеве не желают видеть внутренних истоков драмы в Донбассе, то в Москве подвергают сомнению не только субъектность украинского руководства («все они — на содержании у Запада и выполняют указания из вашингтонского обкома»), но и субъектность украинского народа как самостоятельной этнокультурной общности.

Но можно ли вести переговоры о миротворчестве с Сауроном? Стоит ли искать компромисса с куклами, если можно поторговаться с кукловодом? Иногда складывается впечатление, что многие в Киеве строят свои расчеты на перспективе повторения в России сценария августа 1991 г., а в Москве некоторые надеются либо на окончательный распад украинского государства, либо на приход к власти в Киеве каких-то новых людей, готовых радикально пересмотреть нынешний внутриполитический и внешнеполитический курс страны. До тех пор, пока такие представления сохраняются и, тем более доминируют в общественном сознании двух стран, рассчитывать на сколько-нибудь существенный прогресс в отношениях — с международными миротворцами или без них — не приходится.

Разрешение любого кризиса вряд ли возможно, если главная цель участников — нанести максимальный ущерб другой стороне, постоянно повышать для нее цену конфликта, ожидая от противника полной и безоговорочной капитуляции. Такая тактика хороша для тотальной войны, но не для внешней политики в условиях, когда капитуляция ни одной из сторон не просматривается в любом обозримом будущем. Соответственно, перед Россией и Украиной встает крайне сложная и болезненная задача коррекции своих устоявшихся нарративов кризиса. Равно как и отказа от аксиоматичной предпосылки о том, что увеличения экономических, финансовых, политических и иных издержек другой стороны служит приемлемой (и даже предпочтительной) альтернативой поиску компромисса.

В более отдаленной перспективе разрешение украинского кризиса невозможно без формирования в евроатлантическом пространстве новой архитектуры безопасности и сотрудничества, в котором как Украине, так и России нашлось бы место полноправных и уважаемых участников. В конце концов, главная проблема России — не столько в расширении НАТО или Европейского союза как таковых, сколько в прогрессирующем оттеснении Москвы на обочину магистральных путей развития европейской системы безопасности и режимов европейской экономической взаимозависимости. Сегодня в практическом плане обсуждать новую европейскую архитектуру преждевременно, но без нее стабильности на нашем общем континенте достичь не удастся. А значит, к этому вопросу так или иначе придется вернуться.

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *