Уязвимость Евразийского союза в пост-пандемическом мире

_ Грант Микаелян, научный сотрудник Института Кавказа. Ереван, 26 июля 2020 г.

1. Международная экономическая интеграция и пандемия

На протяжении последних десятилетий, международная экономическая интеграция воспринималась как исключительное благо. Логика проста: более высокий уровень международного экономического сотрудничества соответствует более высоким темпам экономического роста и эта простая зависимость абсолютно неоспорима.

С одним исключением: активное включение в международную торговлю хорошо в мирное время, когда все стабильно, цепочки производства и логистики налажены, связи с миром укрепляются, а инфраструктура развивается. В определенные моменты ситуация может меняться. Мир, на самом деле, увидел, что активная интеграция в производственные цепочки может приводить и к рискам при расползании этого пространства (СССР и Восточная Европа). А изоляционное развитие может быть довольно эффективным (США). Увидел, но не извлек урок. (см. также: Позднесоветский кризис и далее. Почему Армения не смогла стать успешной экономикой).

Урок этот должен заключаться не в том, что не надо создавать международных связей и развивать экономическую созависимость, но в том, что цепочки производства не должны удлиняться сверх всякой меры. Это в СССР можно было производить один товар на несколько республик сразу, но как только СССР распался, одновременно все оказались в минусе. Похожие тенденции теперь начали происходить на глобальном уровне – для создания некоторых продуктов вовлекается слишком много стран, все это делается ради экономии, но факторы риска вообще не учитываются.

Точно так же, тенденции международной экономической интеграции в последние 20 лет были очень активными, что порождало завышенные ожидания и дисбалансы, а позже – и торговые войны, с взаимным санкционированием во все концы. С этим мир пришел к началу 2020 года, когда многие условия для структурного кризиса уже сложились, но пандемия их не только обнажила, но и кратно усилила.

Все интеграционные структуры, цепочки кооперации и производства, многосторонние проекты и пр. оказались под ударом, поскольку снизилась социальная мобильность людей, особенно трансграничная. Также, сложилась ситуация, когда ответ пандемии давался на национальном уровне, и он был в целом эффективным, тогда как наднациональный уровень продемонстрировал свою уязвимость – и вопрос не только в разного рода международных организациях, столкнувшихся с непонятным вызовом, но и в таких профильных структурах как ВТО.

Начались обсуждения о том, каким образом на кризис реагируют международные организации, особенно активно обсуждалась роль Европейского Союза и его будущее. В условиях дефицита солидарности, лидерства и идей, а также неприспособленности ЕС для такого рода вызовов, ЕС потерял несколько месяцев для реакции на кризис, и повысил свою активность уже на этапе преодоления кризиса. С Евразийским союзом все сложнее. Евразийский Союз также продемонстрировал эти недостатки, в еще более глубокой форме, при этом оказался не в состоянии восстановить свою активность по середину июля; только сейчас начинаются попытки по выработке скоординированной повестки. Одну из причин этого – слишком высокая скорость интеграции, превышающая возможности по абсорбированию новых норм еще не вполне состоявшимися институтами стран. Это ставит вопросы о жизнеспособности Евразийского Союза в пост-пандемическом мире и о том, каким будет его место с точки зрения государственной бюрократии стран-участниц, общественного мнения, экономических агентов и так далее.

2. Практические следствия кризиса для евразийской интеграции

Эти следствия – абсолютно очевидные; они находятся на поверхности и видны всем. Тем не менее, для постановки проблемы будет не лишним начать именно с обсуждения того, как они влияют на евразийскую интеграцию и как потенциально могут влиять на нее в будущем. Разумеется, говоря о будущем мы не можем говорить о сколько-либо предопределенной канве развития, скорее о сценариях. В данном же случае мы будем говорить о факторах влияния, которые скажутся во всех случаях, но степень их влияния, конечно, может сильно отличаться в зависимости от развития ситуации в будущем.

2.1. Подрыв международной торговли и авиасообщения.

Сокращение международного туризма, торговли товарами и услугами, с наибольшей вероятностью, несет временный характер. Внутренний туризм по итогам пандемии, скорее всего, вырастет долгосрочно, а международные коммерческие авиаперевозки и туризм сократятся, но в перспективе 5 лет они восстановят не только объем (это произойдет раньше), но и темпы роста, то же касается и всех видов международных связей. В некоторой степени ЕАЭС здесь сыграл свою роль – и если для граждан Армении закрыто большинство границ, то в Беларусь и Россию они, с определенными оговорками, могут поехать. То же самое касается и потенциального запрета на экспорт продовольствия, к примеру, из России. Вероятно, он не будет распространяться на страны ЕАЭС. Поэтому этот фактор вряд ли будет оказывать отрицательное влияние на евразийскую интеграцию, возможно даже умеренно положительное влияние.

2.2. Нарушение сезонной миграции.

Ситуация на рынке труда ухудшилась во всех странах мира, вряд ли здесь есть исключения. Наиболее известный случай – США, где без работы остались десятки миллионов человек. Но ухудшение произошло и в России, где уровень безработицы подскочил с 4% до 9%. В Армении и Кыргызстане уровень безработицы традиционно высок, страны экспортируют рабочую силу. Из Армении каждый год порядка 50 тысяч человек отбывали в Россию для работы и возвращались в конце года. Помимо этого, есть и более долгосрочная трудовая миграция, и эта миграция также была подорвана. Как следствие, занятые в прошлом в России, не имеют возможности вернуться на работу как из-за многочисленных отношений по передвижению, так и из-за сокращения числа рабочих мест. Они в дальнейшем будут искать рабочие места в других странах, поскольку в Армении вряд ли их найдут: по сообщению Пашиняна, потеряно в чистом виде порядка 20 тысяч рабочих мест. Скорее всего, такая же ситуация будет в Беларуси и Кыргызстане. Сезонная миграция является одним из сильнейших факторов, связывающих трудодефицитные (с нехваткой рабочей силы) с трудоизбыточными (с избытком рабочей силы) регионами в ЕАЭС, а также обеспечивала интерес Таджикистана и Узбекистана к евразийской интеграции. Трудообеспеченность Беларуси и Казахстана были одним из главнейших факторов, почему эти страны были способны проявлять более независимую политику. Снижение значимости потоков рабочей силы снизит и связность внутри Евразийского союза. Кстати, эта проблема в России налицо уже года два как. См.:

2.3. Невнимание России к Евразийскому союзу.

В Европейском союзе есть «драйверы» интеграции, страны, которые инвестируют в союз, тратят на его сохранение и развитие свой политический капитал и это дает результат. К ним, естественно, относятся Германия и Франция в первую очередь. Это не расхожие разговоры, а постоянная работа. Взглянем на то, кто и сколько вложил в антикризисные пакеты ЕС, а кто и сколько оттуда получил. Красным цветом отмечен отрицательный баланс получения и вклада, то есть чистый вклад, голубым — чистое получение, в миллиардах долларов.

В Евразийском союзе ситуация более выпуклая. Даже суммарно Германия и Франция составляют лишь 28-29% населения ЕС, Россия же одна составляет 81% населения Евразийского союза. Хочет того кто-то или нет, но Россия является единственным и безальтернативным драйвером и естественным образом ее политика в этом направлении воспринимается партнерами как экспансионистская. Такое отношение в ЕС есть даже к Германии, но Россия, чей удельный вес в 5 раз больше немецкого просто неизбежно воспринимается так.

Ответ на это дается двоякий: с одной стороны, в ЕАЭС есть довольно лояльные условия для членов (аналогичные Евросоюзу, некоторые считают, что даже больше того), а с другой – Россия ведет себя (возможно, намеренно) пассивно, чтобы не укреплять впечатления, что это именно ее проект, а остальные в нем не заинтересованы. Но формируя такую пассивность, Россия попадает в другую крайность.

В общественно-политическом дискурсе, в работе бюрократии, для экспертного сообщества каждой из стран-участник Евразийский союз имеет большое значение и по нему ведется активная работа, дебаты в обществе и т.д. Кроме России. И сегодня это особенно бросается в глаза. Телега не может ехать на одном колесе, а Евразийский союз не может развиваться без активного участия России.

3. Концептуальные следствия кризиса для Евразийского Союза

Здесь мы рассмотрим те изменения, которые будут происходить и влиять на будущее Евразийского союза, находящиеся преимущественно в плоскости теоретического осмысления проблем. Эти линии, как предполагается, имеют свои корни и в ситуации, существовавшей до пандемии, и в том, как она развивалась во время пандемии.

3.1. Тренд на суверенизацию.

Этот пункт в общих чертах обсужден в предисловии. Тем не менее, рассмотрим проблему в применении и к ЕАЭС. В последние годы глобализация и суверенитет начали входить во все более очевидный конфликт, потому чем дальше, тем больше рост интенсивности трансграничных взаимоотношений приводил к снижению суверенитета стран, и сопротивление элит и большинства населения дальнейшей интеграции нарастало. Возможно, это вызвано тем, что культурная адаптация происходит куда медленнее, чем экономическая интеграция, но скорее всего есть и более глубинные причины. Как бы там ни было, на постсоветском пространстве суверенитет является не только принципом, но и ценностью, активно проповедуемой практически всеми членами Евразийского союза. Самый выпуклый пример – Беларусь, но и в Армении запрос на суверенитет растет. Приобретая опыт суверенной политики в ходе пандемии, страны будут с меньшей готовностью расставаться с ним в постпандемический период и кроме того, предпочтение суверенитета может приобрести собственную логику.

3.2. Опыт решения проблем в одиночку.

Во время пандемии сложилась ситуация, когда страны справлялись со сложившейся кризисной ситуацией в одиночку. Для стран Европейского союза это не вполне привычная ситуация – там все важнейшие проблемы обсуждаются и решаются сообща, тогда как в спасение, к примеру, Италии, были вовлечены такие страны как Китай, Куба и Россия, а соседи по ЕС – в начале вовсе перехватывали партии масок, предназначенные для Италии. Сейчас, конечно, ситуация изменилась. Но не в ЕАЭС. В Евразийском союзе проблемы всегда решались по одиночку, хотя как раз на фоне пандемии можно было попытаться создать новую традицию. После преодоления коронавируса каждой страной по отдельности, Европейский союз возглавил процесс совместного экономического восстановления. Евразийский союз пока и этого сделать не в состоянии. Более того, также как и в случае с европейскими странами на первом этапе, страны ЕАЭС рассчитывали на помощь скорее извне союза. Как следствие, если в Европейском союзе произошел, пусть и на краткий период, распад скоординированных политик на многообразие частностей, то в Евразийском союзе была упущена возможность сформировать скоординированную политику хотя бы в одной сфере, тогда как в целом опыта скоординированной политики у стран-участниц немного.

3.3. Дефицит идей.

В последнее время в международных отношениях, да и почти во всей политической повестке в глаза бросается дефицит идей. Кое-где он заполняется такими движениями как BLM, но вообще в последнее время сложно вспомнить что-то действительно стоящее на уровне идей, которые бы объединяли людей. Ни BLM, ни правый, ни левый популизм, поднявшиеся в 2010-ых гг., не могут выполнять такую роль. Тем более с ней плохо справляется безликий бюрократизм и идея об универсальных ценностях, продвигаемых Евросоюзом. Идея вроде бы хорошая, но уже не свежая, к тому же, часто сталкивается с неоднозначной практикой по периферии ЕС.

Но если у ЕС идеи есть, просто устаревшие, то у ЕАЭС вообще с идеями туго. Какое-то время назад пытались придумывать что-то типа идентичности евразийцев, но это слишком бессодержательное понятие. Великая победа тоже на эту роль не может претендовать: к примеру, Беларусь (равно как и другие страны) будет считать эту победу своей вне зависимости от членства в ЕАЭС. С совместным процветанием выходит туговато. А другого ничего и нет. Любое совместное долгосрочное предприятие нуждается в ценностной основе, особенно она важна в кризисные периоды. И здесь Евразийскому союзу особенно много над чем работать.

4. Институциональные, экономические и политические обстоятельства

4.1. Институциональная слабость стран ЕАЭС.

После начала пандемии страны ЕАЭС претендовали, что они окажутся вне ее пагубного влияния, но на данный момент все без исключения члены ЕАЭС провалили экзамен на противодействие пандемии. В частности, они в высшей части списка по степени распространения вируса, они не смогли его эффективно остановить, и прибегали к манипуляциям (Армения), а то и к откровенному вранью (Россия, Казахстан и Беларусь) о состоянии дел у себя. (см. также: Упущения Армении в борьбе c COVID-19. Политические и институциональные причины). Из всей этой ситуации страны выйдут еще больше ослабленными и не факт, что они сразу окажутся в состоянии продолжать интеграционный процесс. Напротив, восстановление в разных отраслях займет время, во время которого евразийская интеграция выйдет из повестки дня. По крайней мере, ее актуальность и позиция в общей повестке дня в каждой из стран снизится.

4.2. Экономический спад в странах-участницах.

Этот пункт может иметь двоякое влияние на будущее евразийской интеграции. С одной стороны, чем ниже уровень экономического развития каждой из стран (а в результате кризиса, он снизится достаточно заметно), тем меньше они могут дать друг другу. Соответственно, тем ниже будет потенциальная выгода от совместного рынка. С другой – каждой стране по отдельности будет все труднее выходить из кризиса, и совместными усилиями это сделать все-таки легче. А значит, заинтересованность в совместной работе все-таки сохранится. Хотя это заинтересованность зависит от того, насколько выгодной эта интеграция воспринимается (а также насколько выгодной она является). И здесь также все неоднозначно. По меньшей мере, в России и Казахстане в экономической выгоде Евразийского проекта сомневаются.

4.3. Политическая турбулентность в странах-участницах.

Как и предыдущий пункт, этот пункт будет иметь неоднозначное влияние на будущее евразийской интеграции. За последние 6 месяцев энтропия выросла во всех пяти странах-членах ЕАЭС. Почему это плохо? Дело в том, что растет риск дестабилизации, прихода к власти популистов, либо лиц/групп, нацеленных на радикальную ревизию общественно-политического порядка, вплоть до выхода из ЕАЭС. Европейский союз столкнулся с такой проблемой 5 лет назад, а у ЕАЭС все еще впереди. Сегодня ЕС купирует эту проблему тем, что на фоне пандемии в обществе растет запрос на научно обоснованную и хорошо спланированную политику, то есть технократизм становится популярнее, а соответственно, ЕС тем самым легитимизируется, а проблема кризиса лидерства сглаживается. В некоторой степени это работает и в пользу Евразийского союза, ведь внятной целостной альтернативы современным траекториям развития не предлагается. Но в отличие от ЕС, страны ЕАЭС не могут претендовать на то, что они проводят адекватную технократическую политику и, соответственно, уже по этой причине есть запрос на ревизию существующего порядка.

Также к неоднозначным последствиям приведет сокращение демократического пространства в странах-членах ЕАЭС. С одной стороны, все сильнее проявляется невозможность поддерживать порядок авторитарными методами, с другой – отсутствие дискуссии и вовлечения больших общественных групп в дискуссию приводит к их отчуждению и подверженности популизму. Чрезвычайное положение и практики, появившиеся на фоне пандемии, могут закрепляться и это увеличит разрыв общества с политикой, в том числе интеграционной. Краткосрочно, конечно, это ослабит дискуссии по поводу интеграции, но долгосрочно – будет ей вредить.

5. Предварительные выводы

Кризис, вызванный пандемией коронавируса SARSCov-2, застал многих не в лучшей форме. ЕАЭС не является здесь исключением. Постоянно возникающие разговоры об углублении интеграции и вовлечении новых членов, в результате кризиса, скорее всего, затихнут на определенное время. Действующие члены ЕАЭС также, скорее всего, не обрели уверенность в необходимости интеграции. Конечно, необходимость преодолевать кризис может создать стремление сделать это совместно, но ЕАЭС пока что не работает над такими рецептами, причем сейчас, когда это больше всего нужно.

Евразийский союз испытывает дефицит идей и лидерства, низкий интерес к интеграции со стороны России, на которую приходится порядка 80% его населения и экономического потенциала. А это означает системную слабость, которая вряд ли будет содействовать успешности союза. Существующая евразийская бюрократия имеет некоторый уровень легитимности с точки зрения национальных руководств, поэтому так или иначе проект будет продолжаться, но, если развитие не продолжится, ЕАЭС может стать одной из многочисленных малоактивных международных региональных организаций.

Чтобы этого не произошло, необходимо изучить текущие проблемы. Одной из таких проблем является ротация руководства Евразийской комиссии. С 2020 года это управление перешло к представителю Беларуси Мясниковичу и его результативность, очевидно, ниже, чем у Тиграна Саргсяна. Помимо всего прочего, транзит власти требует времени; одним из выводов может быть создание промежуточных институтов, которые сохраняли бы эффективность организации на период транзита. С другой стороны, отдавая высшие позиции ЕаК на уровень решения национальных бюрократий, создается ряд рисков: во-первых, в Евразийскую комиссию будут направляться высокопоставленные пенсионеры из стран-участниц, то есть должность будет де-факто почетной, а не действующей, а во-вторых, нет никакой гарантии сохранения качества кадрового состава руководства или его намерения развивать интеграцию, особенно учитывая, что нет гарантии лояльности новых кадров проекту интеграции, а скорее действующим властям в той стране, выходцем откуда они являются. В ЕС лояльность европейскому проекту ввиду демократического характера властей стран ЕС находится на более высоком уровне; также, в Европейском союзе бюрократический аппарат куда больше по размерам и имеет собственную логику и инерцию. В ЕАЭС этого нет.

Нынешний кризис – вообще хороший повод внимательнее взглянуть на потенциальные риски и сделать из них выводы на будущее. Ведь внезапно возникшей пандемией список рисков не исчерпывается. А евразийская интеграция за несколько лет своего существования сталкивается с таким кризисом уже во второй раз. Один раз – в период формирования – это российско-украинский кризис, новые санкционные режимы и резкий спад нефтяных цен, и как следствие, экономический кризис на евразийском пространстве. Второй раз – сейчас. Первый ослабил ЕАЭС на старте, второй – помешает дальнейшему развитию. А что, если через 3-6 лет возникнет новый серьезный кризис? Не поставит ли он точку на евразийском проекте? Эти вопросы надо обсуждать уже сейчас.

Источник: https://www.kavkaz-uzel.eu/