Управление и право ЕАЭС: текущее состояние и рекомендации

_ Юрий Кофнер, заведующий Евразийским сектором ЦКЕМИ НИУ ВШЭ. Москва, 16 сентября 2019 г.

Евразийский экономический союз и «Астанинский договор» от 2014 года создали современные институты управления и большую легальность на постсоветском пространстве. Однако евразийская экономическая интеграция замедляется из-за ограниченных наднациональных полномочий, сжатого бюджета и небольшого административного персонала органов Союза.

Управленческая структура Союза


ЕАЭС имеет четыре административных органа, три верхних из которых принимают решения на основе межправительственного процесса согласования, и только один наднациональный орган — Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК). По аналогию с Европейской комиссией (ЕС) с своими (евро-)комиссарами, ЕЭК возглавляет коллегия, состоящая из 10 наднациональных министров (членов коллегии), каждый из которых отвечает за определённый сектор или отрасль экономики Союза, подлежащий интеграции. ЕАЭС также имеет свой собственный наднациональный Суд, а также аффилированный с объединением Евразийский банк развития (ЕАБР) и Евразийский фонд стабилизации и развития (ЕФСР).

С институциональной точки зрения ЕАЭС является вторым наиболее интегрированным региональным блоком в мире после ЕС. Однако после распада СССР нежелание постсоветских лидеров снова отдать национальные полномочия новому наднациональному органу означает, что евразийская «реинтеграция» по-прежнему в значительной степени носит межправительственный характер. Это условие ограничивает развитие ЕАЭС не только юридически, но и финансово, и в сфере кадров.

Вставка 1. Органы ЕАЭС и ЕС в сравнении
ЕАЭС ЕС
Высший Евразийский экономический совет (ВЕЭС) — созывает два раза в год главы государств и отвечает за принятие стратегических решений.  Европейский совет (Консилиум)
Совет Европейского союза
Евразийский межправительственный совет (ЕМПС) — состоит из глав правительств и отвечает за координацию национальных политик и устранение существенных барьеров.
Совет ЕЭК — состоит из заместителей глав правительств. Отвечает за устранение барьеров и согласование национальных политик.

Коллегия ЕЭК — это 10 наднациональных министров, отвечающих за различные сектора экономики (таможня, транспорт, цифровизация и т. д.) Имеет административный штат в 1 тысячи сотрудников (находится в Москве).

Европейская комиссия
Суд ЕАЭС (находится в Минске) Суд Европейского союза
Евразийский банк развития (ЕАБР) и Евразийский фонд стабильности и развития (ЕФСР) с официальной штаб-квартирой в Алмате — главные институты регионального развития, предоставляющие инвестиции в инфраструктурные и интеграционные проекты, а также дающие кредиты для обеспечения макроэкономической стабильности в регионе Европейский инвестиционный банк

Европейский фонд регионального развития

Европейский фонд стратегических инвестиций

Европейский механизм стабилизация

Финансовый мегарегулятор ЕАЭС (должен быть создан к 2025 году в Нур-Султане) — контроль над общим финансовым рынком Европейское банковское управление
Европейское управление по ценным бумагам и рынкам
Европейское управление по страхованию и пенсионному обеспечению 

Источник: составлено автором.

Евразийский экономический союз занимает территорию, в 4,5 раза превышающую размеры Европейского союза. Тем не менее, в административных органах ЕАЭС работают сотрудники, численность которых в 60 раз меньше, чем у европейского соседа. Только АСЕАН имеет меньший персонал в своем распоряжении.

А годовой бюджет ЕАЭС составляет 0,01% от бюджета Европейского союза. Даже бюджет Африканского союза в 5 раз превышает бюджет Евразийского экономического союза. Только МЕРКОСУР и АСЕАН имеют меньший годовой бюджет. Примечательно, что в 2018 году 74% средств бюджета АС поступили в рамках международной помощи, в основном от ЕС.

В оправдании можно сказать, что население ЕС в 2,8 раза больше населения ЕАЭС, а его валовой внутренний продукт по паритету покупательной способности — в 4,8 раза больше.

Диаграмма 1. Сравнение годовых бюджетов основных региональных интеграционных блоков (2017-2019 гг., млн долл.)

Источник: расчеты авторов на основе официальных данных соответствующих административных органов региональных интеграционных объединений. * Бюджет только секретариата и парламента МЕРКОСУР.

Государства-члены Евразийского экономического союза постепенно улучают свои позиции в международных рейтингах, однако с достаточно низкого уровня. Так, в рамках индикатора «Эффективность государственного управления» Всемирного банка ЕАЭС в 2017 году (последние доступные данные) занимал 104 место в рейтинге из 214 экономик мира. По сравнению с 2016 годом произошел рост на 12 позиций (с 116 на 104 место), обусловленный улучшением позиций всех государств – членов ЕАЭС.  А в «Индексе трансформации Бертельсманна» страны Союза по субиндексу управления занимали 103 место из 129.

Несмотря на то, что Россия «доминирует» в Евразийском экономическом союзе экономически (87% ее ВВП), демографически (80% ее населения) и географически (85% ее территории), можно утверждать, что формально она этого не делает политически, поскольку решения по политике ЕАЭС должны приниматься консенсусом и ограничиваться чисто экономической повесткой дня. Каждое государство-член имеет равный голос независимо от его ВВП или численности населения. Такую «кооперативную гегемонию», как ее еще называют, можно понимать как обязательный договор между региональным центром, в данном случае Россией, и периферией, то есть другими государствами-членами ЕАЭС: первая соглашается с некоторыми «правилами игры» и следует определенной политике самоконтроля в обмен на лояльность вторых.

Из-за этой административной структуры наднациональный компонент ЕАЭС довольно слаб, и в Союзе преобладают межправительственные способы принятия решений. Как уже сказано, в сложившейся управленческой иерархии наднациональная Коллегия ЕЭК занимает самый низкий уровень, ниже трех межправительственных органов (ВЕЭС, ЕМПС, Совет ЕЭК). Таким образом, управление Союзом также можно определить как межправительственный либерализм. С одной стороны, эта ограниченная наднациональность ухудшает процесс принятия решений и замедляет интеграцию. С другой стороны, либеральная межправительственность — это способ региональной интеграции, который наиболее отвечает национальным интересам новых независимых государств постсоветского пространства.

Евразийский экономический союз занимается исключительно экономическими вопросами. Официальной, ЕЭК регулирует широкий спектр экономической политики. Де-факто же его непосредственные полномочия довольно ограничены такими сферами, как: тарифы, торговые средства защиты, соответствие продукции, санитарные и фитосанитарные меры, а также трансграничная конкуренция.

В то же время примечательно, что штаб-квартира ЕЭК выглядит не как старомодное министерство в советском стиле, а как современный офис какой-то глобальной консалтинговой компании. В такой атмосфере сотрудники ЕЭК постоянно стараются изучать, и, по возможности внедрять, лучшие международные практики, стандарты и политику.

И что еще важнее, — не следует недооценивать, что впервые в истории ЕАЭС сам по себе является абсолютно мирным и добровольным, а также, по крайне мере в своих целях и установках, демократическим, равноправным и рыночным объединением стран и народов евразийского пространства.

Правовая среда ЕАЭС


Основываясь на опыте ЕС и правилах ВТО, ЕАЭС направлен, по крайней мере в своих намерениях, на создание большей законности и более строгой институционализированной среды, которую должны соблюдать его государства-члены. Для достижения этой цели ЕАЭС обладает международной правосубъектностью и обеспечивает собственную систему общесоюзного права. Тем не менее, Суд ЕАЭС пока показал смешанные результаты, и еще рано говорить о полноценном налачии евразийского «acquis communautaire».

С одной стороны, мы видим позитивные сдвиги в юридической практике ЕАЭС. Во-первых, в недавних постановлениях Суд провозгласил принципы прямой применимости и прямого действия положений Договора о ЕАЭС, что является важным аспектом правовой наднациональности. Во-вторых, растет число запросов о разъяснении положений законодательства ЕАЭС со стороны государств-членов и госорганов, что свидетельствует о возрастающей роли Суда. В-третьих, в 2018 году впервые компания выиграла дело в Суде, благодаря чему экономические агенты стали больше доверять Суду и общему правовому пространству Союза.

В то же время евразийская правовая система все еще находится в процессе становления. Юрисдикция Суда ЕАЭС довольно ограничена, и его объем можно сравнить с юрисдикцией Европейского суда до 1980-х годов. Во-первых, ЕЭК не может подать иск в суд, чтобы добиваться исполнения норм и положении Договора о ЕАЭС государствами-членами. Во-вторых, национальные суды не могут просить Суд ЕАЭС о предварительных решениях, то есть они не могут запрашивать у Суда толкование законодательства Союза. Без такой процедуры национальные суды могут по-разному толковать наднациональное право Союза.

Рекомендации


В настоящее время прорабатываются инициативы по улучшению административной структуры и правовой среды евразийского интеграционного объединения. Страны-участницы Союза ведут переговоры о внесении поправок в Договор о ЕАЭС, которые добавили бы возможность голосования большинством и расширили бы полномочия ЕЭК в определенных сферах. Сама Комиссия обратилась к странам-участницам с просьбой одобрить создание отдельного агентства или фонда, который мог бы финансировать инновационные стартапы и промышленную кооперацию в Союзе. Также на рассмотрении находится идея создания наднациональной правовой категории «societas eurasica», т.е. общеевразийских коммерческих юридических лиц в рамках Союза с особыми правами на субсидии.

Подобные шаги можно только поприветствовать. Однако, прежде чем создавать новые институты и наряду с расширением наднациональных полномочий, следует также увеличить штат и бюджет руководящих органов ЕАЭС. Не менее важным представляется укрепление межправительственной коммуникации, что необходимо для более эффективной выработки, согласования и реализации политики ЕАЭС. Одним из способов достижения этого могла бы стать передача этой функции институту постоянных представителей национальных правительств при Совете ЕЭК, который осуществлял бы предварительную координацию позиций между правительствами и превратил бы это в постоянный, прямолинейный и прозрачный процесс.

Кроме этого, крайне актуальным видится предложение казахстанской стороны по учреждению Рабочей группы для оперативного устранения барьеров для бизнеса на внутреннем рынке Союза вместе с корректировкой методологии рассмотрения барьеров в ЕАЭС. Необходимо упорядочить процедуру и ускорить сроки рассмотрения препятствий, чтобы они не превышали 3 месяцев с момента поступления обращения в ЕЭК.