Антимонопольное регулирование ЕАЭС: опыт ЕС, барьеры, рекомендации

_ Юрий Кофнер, заведующий Евразийским сектором ЦКЕМИ НИУ ВШЭ. Москва, 5 мая 2019 г.*

Совершенствование скоординированной конкурентной политики необходимо для реализации принципа рыночной экономики и добросовестной конкуренции, закрепленного в статье 3 Договора о ЕАЭС, что призвано обеспечить не только свободный и равноправный доступ на общий рынок Союза, но и модернизацию экономики.

В отношении антимонопольного регулирования стратегический документ «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 года» гласит, что «Правительство Российской Федерации примет меры, направленные на достижение высокого уровня предпринимательских свобод и конкуренции, совершенствование антимонопольного регулирования, модернизацию законодательства в сфере конкуренции, в том числе в целях адаптации к условиям цифровой экономики, усиления борьбы с картелями и обеспечения перехода отдельных сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка».

Текущее состояние антимонопольного регулирования ЕАЭС

Согласно Договору о Евразийском экономическом союзе (раздел XVIII и приложение № 19), государства – члены ЕАЭС договорились об установлении общих правил конкуренции, обеспечивающих выявление и пресечение антиконкурентных действий только в тех случаях, когда они оказывают негативное влияние на конкуренцию на трансграничных рынках на территориях двух и более государств-членов.

В рамках определенных ей полномочий ЕЭК проводит расследования нарушений общих правил конкуренции на трансграничных рынках, как по собственной инициативе, так и на основании обращений компаний и органов власти стран ЕАЭС. В 2017–2018 годах начато 14 расследований и завершены два дела по признакам нарушений общих правил конкуренции на территории Евразийского экономического союза.

Интересным направлением деятельности Комиссии видится усиление профилактической составляющей — использование инструментов предостережения и предупреждения в правоприменительную практику ЕАЭС.

Другим новым и важным направлением работы является запуск Общественной приемной блока по конкуренции и антимонопольному регулированию. Разработан План совместных (с национальными антимонопольными органами) мероприятий по адвокатированию конкуренции в ЕАЭС на 2018–2020 годы [1].

Опыт ЕС в сфере антимонопольного регулирования

Европейская антитрестовская политика развивается из двух центральных правил, изложенных в Договоре о функционировании Европейского Союза:

Во-первых, статья 101 Договора запрещает соглашения между двумя или более независимыми операторами рынка, которые ограничивают конкуренцию. Это положение охватывает как горизонтальные соглашения (между фактическими или потенциальными конкурентами, работающими на одном уровне производственной цепочки поставок), так и вертикальные соглашения (между фирмами, работающими на разных уровнях, т.е. соглашения между производителем и его дистрибьютором). В общем запрете предусмотрено только ограниченное число исключений.

Во-вторых, статья 102 Договора запрещает фирмам, которые занимают доминирующее положение на данном рынке, злоупотреблять этой позицией, например, взимая необоснованные цены, ограничивая производство или отказываясь внедрять инновации в ущерб потребителям.

Европейская комиссия уполномочена Договором применять эти правила и имеет ряд следственных полномочий с этой целью (например, проверка в деловых и нерабочих помещениях, письменные запросы на получение информации и т.д.). Комиссия может также налагать штрафы на предприятия, которые нарушают антимонопольные правила ЕС Размер штрафа, который применяется к стоимости соответствующих продаж компании, может составлять до 30%, в зависимости от серьезности нарушения. Основные правила процедуры изложены в Регламенте Совета (ЕС) 1/2003.

Национальные органы по вопросам конкуренции имеют право полностью применять статьи 101 и 102 Договора, чтобы гарантировать, что конкуренция не будет искажена или ограничена. Национальные суды могут также применять эти положения для защиты индивидуальных прав, предоставленных гражданам Договором. Основываясь на этих достижениях, в «Коммюнике о десяти годах антимонопольного контроля» были определены дальнейшие сферы «создания общей зоны конкуренции» в ЕС:

  • далее гарантировать независимость национальных органов конкуренции в выполнении их задач, а также, что у них имеются достаточные ресурсы для этого;
  • обеспечить, чтобы национальные органы конкуренции имели полный набор эффективных полномочий для проведения расследований и принятия решений в их распоряжении;
  • обеспечить, чтобы полномочия по навязыванию эффективных и пропорциональных штрафов и хорошо продуманных программ смягчения наказания были приняты во всех государствах-членах и учитывали меры по предотвращению препятствий для подателей заявлений о корпоративном снисхождении.

В рамках общего применения европейского законодательства о конкуренции Европейская комиссия также разработала и внедрила политику применения законодательства ЕС в области конкуренции к действиям по возмещению ущерба в национальных судах. Она также сотрудничает с национальными судами для обеспечения того, чтобы правила конкуренции ЕС применялись единообразно во всех странах ЕС.

Основные риски и барьеры в сфере антимонопольного регулирования ЕАЭС

В силу особенностей государственного управления экономикой (т.н. госкапитализма) и административно-правовой организации на уровне национальных государств, набор полномочий, закрепленных за профильными антимонопольными ведомствами, может существенно отличаться. Они могут, например, включать в себя вопросы, не относящиеся напрямую к антимонопольному надзору.

Одним из барьеров является вариация степени конкретизации норм национального законодательства в сфере конкуренции, а также штрафных санкций за антиконкурентные действия агентов рынка.

Другим барьером является то, что в Договоре о Евразийском экономическом союзе напрямую не регламентируется под чей ответственности находится ключевое определение «трансграничности рынка». Поэтому, при рассмотрении антимонопольных кейсов, часто не очевидно кто отвечает за решение вопроса – ЕЭК или национальный государственный орган. Не помогает и тот факт, что процесс получения оценки ответственности от Суда ЕАЭС может  потребовать несколько месяцев.

Такая неопределенность может порождать риск двойной ответственности по одному и тому же основанию, как в рамках национального законодательства, так и на наднациональном уровне ЕАЭС.

Еще одна проблема заключается в том, что Евразийская экономическая комиссия  пока не может заниматься расследованиями нарушений правил конкуренции с участием компаний, зарегистрированных в третьих странах. С учетом того, что управляющие компании многих крупных российских и казахстанских компаний по-прежнему зарегистрированы в «оффшорных» зарубежных юрисдикциях, такая ситуация возникает довольно часто.

Имеет место и политическое вмешательство в работу антимонопольного блока. Наиболее резонансным кейсом стало первое за всю историю Комиссии признание факта нарушения конкуренции на трансграничном рынке и соответствующее применение штрафных санкций в отношении ПАО «НЛМК» и подконтрольного ему крупнейшего производителя трансформаторного проката ООО «ВИЗ-Сталь». Несмотря на то, что с момента вынесения решения со стороны ЕЭК прошло уже более года, его вступление в силу откладывается по непубличной просьбе российской стороны  до рассмотрения Евразийским межправительственным советом.

Основные рекомендации в сфере антимонопольного регулирования ЕАЭС

Во-первых, государства-члены ЕАЭС должны заниматься поэтапной гармонизации своих законодательств в части полномочий, компетенций, и сферы ответственности антимонопольных органов государств-членов ЕАЭС.

Во-вторых, необходима поэтапная гармонизация и конкретизация норм национального законодательства в сфере конкуренции и штрафных санкций за антиконкурентные действия субъектов общего рынка.

В-третьих, важной представляется конкретизация в Договоре о ЕАЭС определения «трансграничности рынка» и сферу ответственности сторон (ЕЭК, Суда ЕАЭС и антимонопольных органов государств-членов).

В-четвертых, необходимо наделить Комиссию компетенциями для расследования нарушений правил конкуренции с участием компаний, зарегистрированных в третьих странах.

В-пятых, в целях уменьшения влияния политического фактора в процессе рассмотрения нарушения антимонопольного законодательства в Союзе предлагается введение максимально допустимого срока с момента вынесения решения Комиссией и его вступление в силу по итогам рассмотрения Евразийским межправительственным советом.

В-шестых, видится важным более активное использование механизмов международной экспертной кооперации, например, с ЮНКТАД ООН и ОЭСР.

Примечания:

[1] Конкуренция и антимонопольное регулирование в Евразийском экономическом союзе. М.: — ЕЭК. 2018. — 16 с.

* Статья написана в рамках комплексного исследовательского проекта НИУ ВШЭ для Правительства России «Анализ перспективных направлений развития евразийской интеграции с учетом стратегических задач социально-экономического развития Российской Федерации и задач российского председательства в ЕАЭС в 2018 году».