Перспективы согласованной агропромышленной политике России в ЕАЭС

_ Александра Малахова, стажер-исследователь Центра ОЭСР-ВШЭ. Москва, 11 января 2019 г.

Текущий этап интеграции в сфере агропромышленной политики

В условиях глобализации и кризисных явлений во многих странах мира  региональная экономическая интеграция оказывает все большее влияние на эффективность и устойчивость сельскохозяйственного производства и связанных с ним отраслей, торговлю сельскохозяйственным сырьем и продовольствием, развитие сельских территорий. Региональная экономическая интеграция во многом упрощает взаимодействие между странами, способствует значительному снижению издержек производства и трансакционных издержек. В рамках ЕАЭС интеграция в агропромышленной сфере является одним из приоритетных направлений. В своем обращении к главам государств-членов ЕАЭС в связи с принятым Российской Федерацией с 1 января 2018 года председательством в органах Союза, Президент России В.В.Путин еще раз подчеркнул необходимость стремиться к проведению согласованной политики в сельском хозяйстве.

В соответствии с Договором о ЕАЭС в рамках Союза проводится согласованная (скоординированная) агропромышленная политика, целью которой является эффективная реализация ресурсного потенциала государств-членов ЕАЭС для оптимизации объемов производства конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции и продовольствия, удовлетворения потребностей общего аграрного рынка, а также наращивания экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

Реализация задач согласованной агропромышленной политики, согласно Договору, предполагает использование механизмов межгосударственного взаимодействия по семи основным направлениям. Первое — унифицированная система прогнозирования на среднесрочную перспективу. В рамках этой системы определены индикативные показатели развития АПК государств-членов ЕАЭС, разработана единая методологическая база по прогнозированию балансов спроса и предложения и индикативных показателей, на основе которой утверждены совместные прогнозы развития АПК, спроса и предложения государств-членов ЕАЭС на 2016 – 2017 годы и на 2017 – 2018 годы по 17 видам сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Ключевой проблемой по этому направлению является правоприменение прогнозов, поскольку они носят рекомендательный характер. Учет странами прогнозных балансов в полной мере позволит обеспечить сбалансированность общего рынка, использовать интеграционный потенциал в целях импортозамещения, сориентировать бизнес на создание новых производств.

Единые подходы сформированы и в области государственной поддержки сельского хозяйства в ЕАЭС. В целях обеспечения равных конкурентных условий производителей сельскохозяйственной продукции государствами-членами приняты обязательства по разрешенному уровню мер государственной поддержки отрасли, а также определены запрещенные меры субсидирования АПК. По оценкам Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), все страны соблюдают свои обязательства.

В рамках решения задачи по регулированию общего аграрного рынка была разработана Рекомендация Коллегии ЕЭК о скоординированной политике в области развития биржевой торговли сельскохозяйственными товарами, которой предусматривается определение государствами-членами приоритетов развития биржевой торговли и подготовка предложений по формированию механизма взаимодействия и принципов сотрудничества в этой области в рамках Союза. В настоящее время на внутригосударственном согласовании находится проект Международного договора о гармонизированных правилах выпуска (выдачи), обращения и погашения складских свидетельств на сельскохозяйственную продукцию. Реализация его положений будет способствовать повышению доходности аграрной отрасли ЕАЭС, прозрачности оборота и хранения сельхозпродукции, а также развитию сельскохозяйственного производства и торговли.

В рамках соответствующих отраслевых соглашений определены подходы по унификации требований к обращению семян сельскохозяйственных растений и проведению селекционно-племенной работы в рамках ЕАЭС. Так, главами правительств государств-членов ЕАЭС 7 ноября 2017 г. подписано Соглашение об обращении семян сельскохозяйственных растений. Реализация его положений будет способствовать устранению препятствий во взаимной торговле семенами сельскохозяйственных растений, снижению зависимости от импорта и ускорению внедрения в хозяйственный оборот новых перспективных сортов и высококачественных семян, произведенных в ЕАЭС.

В рамках формирования подходов к согласованной экспортной политике государств-членов ЕАЭС в отношении сельскохозяйственной продукции и продовольствия приняты три рекомендации ЕЭК, направленные на развитие совместных действий государств-членов при выходе на рынки третьих стран. В качестве целевых стран для экспорта сельхозпродукции и продовольствия обозначены Китай, Турция, Иран, Вьетнам, Республика Корея, общими рынками сбыта, на которые страны Союза могут выходить совместно, по мнению Комиссии, являются Китай, страны СНГ и некоторые страны ЕС. Реализации имеющегося экспортного потенциала в агропродовольственной сфере государств-членов ЕАЭС способствует создание зон свободной торговли (далее – ЗСТ). В настоящее время в этой сфере преобладает восточный вектор развития – ЕАЭС ориентирован на рынки стран Азиатско-Тихоокеанского региона — подписано Соглашение о ЗСТ между ЕАЭС и Вьетнамом, Соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве с Китаем, а также временное соглашение, ведущее к образованию ЗСТ между ЕАЭС и Ираном.

В целях эффективного использования научного потенциала, развития и углубления сотрудничества государств-членов ЕАЭС в научной и инновационной деятельности создана нормативно-правовая база в области совместной научно-инновационной деятельности в сфере АПК. Определен перечень перспективных НИОКР государств-членов ЕАЭС до 2020 года, включающий 14 тем по ключевым направлениям развития науки и техники, в рамках которых сформирован реестр научных исследований, проводимых и планируемых к проведению в государствах-членах.

ЕЭК совместно с государствами-членами ЕАЭС определен перечень чувствительных сельскохозяйственных товаров, по которым формируются комплексные обзоры с выявлением проблем отрасли и перспективных направлений ее развития в рамках проведения консультаций. ЕЭК разрабатывает предложения по устойчивому развитию производства и повышению конкурентноспособности чувствительных товаров. Согласование политики по чувствительным товарам является одной из важнейших задач интеграции в сфере АПК, поскольку это позволяет сбалансировать общий рынок, а также решить задачи продовольственной безопасности и импортозамещения совместными усилиями.

Важнейшим шагом на пути к развитию интеграции в области АПК в ЕАЭС стало создание Совета по агропромышленной политике в конце 2017 года. Совет состоит из руководителей уполномоченных органов государств-членов и готовит предложения по направлениям развития интеграции в АПК, а также осуществляет координацию уполномоченных органов стран-членов. Первое заседание планируется в ноябре 2018 года. Ключевой задачей является принятие концептуальных решений, которые могут продвинуть интеграцию в АПК на новый уровень и поиск компромиссных решений по наиболее противоречивым темам.

В целом, на данном этапе формирования и реализации согласованной агропромышленной политики государств-членов ЕАЭС можно отметить такие положительные тенденции развития аграрной сферы как:

  • растущая динамика индекса объема производства продукции сельского хозяйства за счет производства растениеводческой и животноводческой продукции (102,5% в 2017 г.);
  • последовательный рост доли взаимной торговли агропродовольственными товарами в производстве продукции сельского хозяйства (с 4% в 2012 г. до 6,6% в 2017 г.);
  • увеличение объемов экспорта агропродовольственной продукции из ЕАЭС в третьи страны (на 21,5% в 2017 г. по сравнению с 2016 г. до 20,6 млрд. долл. США).

Стоит отметить тот факт, что развитие интеграционных процессов в каждом из государств-членов Союза сдерживается с одной стороны тем, что межгосударственные отношения в рамках Союза находятся на промежуточной стадии развития, с другой стороны — внутренними экономическими, технологическими и социальными проблемами в государствах-членах ЕАЭС.

Приоритеты России в сфере развития агропромышленного комплекса

В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года, одним из приоритетов развития России до 2024 года является создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного, ориентированного на экспорт сектора, также были установлены целевые показатели объема экспорта к 2024 году – по продукции АПК он составил 45 млрд. долларов (в 2017 году этот показатель составил 20,7 млрд. долларов). В Основных направлениях деятельности Правительства на период до 2024 года (ОНДП до 2024 года) поставлены более конкретные задачи: обеспечение продовольственной независимости согласно Доктрине продовольственной безопасности, повышение конкурентоспособности российской сельхозпродукции на внутреннем и внешнем рынках; воспроизводство и повышение эффективности использования земельных и других ресурсов, развитие кадрового потенциала АПК.

Направления действий по развитию АПК более подробно прописаны в Доктрине продовольственной безопасности, ОНДП до 2024 года, государственной программе «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы», Федеральной научно-технической программе развития сельского хозяйства на 2017-2025 годы, приоритетном проекте «Экспорт продукции АПК» и т.д. Обобщая положения указанных документов можно выделить два стратегических направления (интереса) России: обеспечение продовольственной безопасности и повышение роли России на мировом рынке продовольствия и сельскохозяйственных товаров. Государственная политика осуществляется по следующим направлениям:

  • Ускоренное импортозамещение в отношении мяса, молока, овощей, семенного картофеля и плодово-ягодной продукции, а также сельскохозяйственной техники;
  • Повышение инвестиционной привлекательности отрасли АПК (поддержка инвестиционного кредитования и т.д);
  • Развитие ресурсной базы (земля, растения, животные, вода, энергия), повышение производительности и глубины переработки ресурсов (мелиорация земель, модернизация и развитие семенного и племенного фонда, кормовой базы);
  • Поддержка производителей (повышение финансовой устойчивости предприятий и страхование, единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН), модернизация материально-технической базы, инновационное развитие);
  • Повышение конкурентоспособности продукции на внутренних и внешних рынках (совершенствование системы стандартизации и сертификации);
  • Развитие логистической инфраструктуры по переработке, транспортировке и хранению (субсидии на возмещение затрат на строительство и модернизацию объектов);
  • Поддержка экспорта, снятие барьеров для продвижения российской продукции на внешних рынках;
  • Экологизация сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий.

В ОНДП до 2024 года большое внимание уделено евразийской интеграции, развитие согласованной политики в рамках ЕАЭС, в том числе в сельском хозяйстве, является одним из приоритетных направлений участия России в международной интеграции. В рамках Союза предполагается сформировать эффективную систему разделения труда, производственной кооперации и совместной проектной деятельности.

Проведение согласованной политики в сельском хозяйстве и создание общего аграрного рынка в рамках ЕАЭС снимает риски в области продовольственной безопасности, расширяет рынок сбыта российской сельхозпродукции и создает больше возможностей для развития экспорта в третьи страны.

Международный опыт интеграции в области сельского хозяйства (на примере ЕС)

Сотрудничество в аграрной сфере является старейшим и одним из наиболее разработанных направлений интеграции в рамках Европейского союза, которое берет начало еще в 1962 году и долгое время было ядром интеграционного процесса. Согласно Статье 38 (4) Договора о функционировании Европейского Союза «Функционирование и развитие внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции должны сопровождаться созданием Единой аграрной политики», которая представляет из себя набор нормативных актов, принятых в ЕС с целью проведения общей, унифицированной политики в области сельского хозяйства. Единая аграрная политика (ЕАП) в рамках ЕС нацелена на стабильное обеспечение граждан подходящей и безопасной едой, поддержку справедливого уровня жизни сельского населения, в том числе фермеров, увеличение производительности сельского хозяйства, стабилизацию рынков и обеспечение разумных потребительских цен на продовольствие (статья 39 Римского Договора). Организация общего рынка ЕС основана на общих правилах в отношении конкуренции, обязательной координации национальных рыночных структур, единой рыночной политике и создании общих интеграционных фондов (Статья 40 Римского Договора).

Единая аграрная политика ЕС прошла долгий путь. На первых этапах (60-80е годы ХХ века) акцент был сделан на поддержке цен на сельхозтовары с целью обеспечения стабильного дохода фермерам, а также стимулировании производства для обеспечения продовольственной безопасности в послевоенные годы. Это способствовало повышению продовольственной самодостаточности Союза, однако сопровождалось увеличением затрат из бюджета Союза, высокими ценами на продовольствие и кризисом перепроизводства. В 80-90-е годы акцент переместился с регулирования рынка, на прямую поддержку фермеров, цены на сельхозпродукцию были приближены к мировым. В 1997 году была обозначена новая концепция европейской сельскохозяйственной модели, в основе которой лежит новый образ успешной фирмы – многофункциональное предприятие, которое выполняет функции: ответственное природопользование, диверсификация хозяйственной деятельности, улучшение жизни в сельских территориях. В начале XXI века было обозначено разделение ЕАП на две опоры: поддержка производства и сельскохозяйственное развитие.

В июне 2018 года Европейской комиссией был опубликован документ «Бюджет ЕС: ЕАП после 2020 года», в котором были установлены общие цели: обеспечение справедливого дохода фермерам, повышение конкурентоспособности, перераспределение влияния в продовольственных цепочках (в пользу МСП), предотвращение изменения климата, забота об окружающей среде, сохранение ландшафта и биоразнообразия, поддержка обновления поколений (привлечение молодых фермеров), повышение динамичности сельских территорий. Особое внимание уделяется поддержке молодых фермеров, а также малых и средних предприятий (МСП).

Итак, современная Единая аграрная политика в ЕС может быть разделена на три ключевых направления (инструмента): прямые платежи (поддержка доходов фермеров), рыночные меры (тарифы и тарифные квоты, интервенционные меры, экспортные субсидии, производственные квоты, стандарты качества пищевых продуктов и производства и т.д) и развитие сельских территорий. Финансирование поддержки доходов и рыночных мер осуществляется из бюджета ЕС, а развитие территорий совместно с национальными/региональными правительствами. В 2018 году распределение бюджета ЕАП следующее: поддержка доходов – 71%, развитие сельских территорий – 24,4%, рыночные меры – 4,6%. По мере реформ, доля затрат на рыночные меры снижалась, а на поддержку доходов увеличивалась. В центре дискуссии в ЕС в настоящий момент находится вопрос об эффективности и необходимости прямых платежей для поддержки доходов фермеров, поскольку эта мера является затратной для бюджета. По оценкам экспертов Еврокомиссии, со стороны фермеров выгодно сохранение платежей, в то время как со стороны общественности – можно выбрать менее затратный способ поддержки (например, страхование).

В последние годы направление по развитию сельских территорий выходит на передний план Единой аграрной политики ЕС. Меры по этому направлению включают в себя действия по поддержке модернизации ферм, обеспечению защиты окружающей среды и снижению влияния на климат, улучшению жизни в сельских сообществах, а также инвестирование в развитие связности и базовых услуг. В направление по развитию сельских территорий также входит инструментарий риск-менеджмента. По оценкам некоторых экспертов прямые платежи будут сохранять свою актуальность примерно до 2020 года, затем политический дискурс обратится в сторону развития инструментов управления рисками. Предполагается разработка схем страхования и создание совместных (паевых) фондов, при поддержке государства, либо на основе объединений фермеров.

Таким образом, развитие Единой аграрной политики ЕС шло по принципу снижения рисков для сельхозпроизводителей. В начальном периоде в целях снижения рисков колебания рыночной конъюнктуры осуществлялась поддержка цен, контроль поставок и вводились импортные тарифы, затем приоритетной мерой стала поддержка доходов фермеров в виде прямых платежей, однако, все эти меры слишком затратны для бюджета. В итоге, в настоящее время можно наблюдать актуализацию темы страхования рисков в рамках единой аграрной политики ЕС, по примеру американской практики.

Перспективы евразийской интеграции в агропромышленной сфере

Процесс согласования агропромышленной политики в ЕАЭС находится на начальных стадиях и динамично развивается. Происходит постепенная гармонизация нормативно-правовой базы, разрабатываются совместные проекты. Все страны-члены Союза обладают большим потенциалом развития сферы АПК и сталкиваются со схожими проблемами. Изменение обстановки на продовольственном рынке России (продовольственное эмбарго), который составляет около 85% рынка ЕАЭС, а также общемировая тенденция к повышению спроса на продовольствие, открывают новые возможности для агропромышленного комплекса стран ЕАЭС.

Обеспечение продовольственной безопасности и развитие экспорта – два магистральных направления использования интеграционного потенциала в настоящее время. Участие в интеграционном объединении во время кризиса 2014-2016 годов стало одним из факторов стабильности российского продовольственного рынка. По данным Росстата, только одна Беларусь поставляет более 98% продовольственных товаров из категорий, запрещенных к ввозу на территорию РФ из Европы. Более того, Киргизия ставит задачу по развитию экспорта фруктов в страны ЕАЭС, а Казахстан – мяса крупного рогатого скота. Интерес представляет реализация совместных проектов с целью обеспечения коллективной продовольственной безопасности и развития экспорта. Евразийский банк развития (ЕАБР) в настоящее время находится в поиске новых проектов с интеграционной составляющей с целью осуществления поддержки.

Восстановление семенного и племенного фондов, импортозамещение в этой области, развитие инфраструктуры АПК, также имеют большие перспективы для сотрудничества. На первых этапах уже запланирована реализация проектов по этим направлениям, в том числе в рамках технологических платформ, которые в перспективе могут заложить основу для развития экспорта. Большой потенциал заложен в развитии научного сотрудничества, например по таким направлениям как разработка биологических средств защиты растений, внедрение технологии производства безвирусного семенного материала, разработка и внедрение системы биотехнологических и молекулярно-генетических подходов для разведения и оздоровления поголовья скота и т.д.

В настоящее время ЕЭК ведет работу по разработке и принятию регламентов и межгосударственных стандартов с целью повышения безопасности и качества производимой продукции, что позволит в дальнейшем повысить конкурентоспособность товаров ЕАЭС на мировом рынке и откроет новые рынки для экспорта (здесь есть позитивный пример стандартизации в ЕС). Действия Комиссии по снятию барьеров для выхода стран Союза на третьи рынки, а именно заключение преференциальных торговых соглашений с третьими странами, является важнейшим подспорьем для наращивания экспорта продовольственной продукции.

* Первопубликация в: Перспективы Евразии. Ежеквартальное приложение к «Евразийской Панораме». Ноябрь 2018. М.: НИУ ВШЭ. №2. Ноябрь 2018. — 30 с.

Статья написана в рамках комплексного исследовательского проекта НИУ ВШЭ для Правительства России «Анализ перспективных направлений развития евразийской интеграции с учетом стратегических задач социально-экономического развития Российской Федерации и задач российского председательства в ЕАЭС в 2018 году».